Il est contestable que les interdictions d’exporter assurent la sécurité alimentaire voulue. En tout état de cause, elles constituent un obstacle majeur au commerce intra-régional.
Photo: FAO/G. Bizzarri

Plaidoyer pour le libre échange

Le commerce régional offre un potentiel considérable d’amélioration de la sécurité alimentaire en Afrique occidentale. Mais à maintes reprises, les efforts consentis dans ce domaine par des organisations telles que la CEDEAO et l’UEMAO buttent sur les politiques de pays individuels.

Ces dernières années, l’Afrique occidentale a connu de graves difficultés et n’a pas été en mesure de produire suffisamment de céréales pour nourrir sa population. Cette situation peut être mise au compte de la sécheresse et d’autres catastrophes climatiques ou anthropogéniques, par exemple la guerre et l’instabilité politique. Mais il n’en demeure pas moins que les interdictions d’exporter les céréales utilisées par les politiciens comme moyen d’assurer la sécurité alimentaire accroissent en fait l’insécurité alimentaire et bafouent totalement les règles fixées par la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union économique et monétaire de l’Afrique de l’Ouest (UEMAO) sur la libre circulation des biens et des personnes dans la sous-région ouest-africaine. Les politiques commerciales et les pratiques illicites affectant le commerce des céréales en Afrique de l’Ouest sont les suivantes :

Barrières à l’exportation

Les gouvernements nationaux d’Afrique de l’Ouest imposent souvent des restrictions aux exportations de céréales sous la forme d’interdictions générales ou saisonnières d’exporter. En bloquant les exportations, ils espèrent garantir un approvisionnement suffisant en céréales pour leurs propres marchés pendant la « courte saison ». Les interdictions saisonnières concernent une période définie alors que les interdictions générales bloquent tout simplement les exportations jusqu’à nouvel ordre. Ces deux types d’interdiction violent les règles de la CEDEAO qui interdisent toute restriction aux exportations. Le processus selon lequel les gouvernements nationaux imposent des interdictions d’exporter est loin d’être transparent. Souvent, la restriction n’est pas le fait d’une loi ou d’un décret mais d’une décision d’ordre politique prise par un petit comité composé des responsables de la sécurité publique, de la sécurité alimentaire et de l’administration du territoire en vue de répondre aux préoccupations de la population dans la lutte contre la faim et les pénuries de céréales, cette décision étant censée assurer un soutien aux politiciens lors des élections. Toutefois, les acteurs du secteur céréalier (producteurs et négociants) affirment que les interdictions d’exporter ne font qu’exacerber l’insécurité alimentaire. La suppression des interdictions saisonnières ou générales d’exporter permettrait aux céréales de franchir librement les frontières et ouvrirait de nouvelles opportunités de commerce intra-régional.

Application d’une TVA à 18 pour cent sur les céréales

En Afrique de l’Ouest, les céréales faisant l’objet d’échanges transfrontaliers sont souvent injustement taxées (taxe à la valeur ajoutée, TVA) à 18 pour cent. Selon la directive 2009 de l’UEMOA sur la TVA, les céréales sont exonérées de TVA (sauf en ce qui concerne le riz de luxe), c’est-à-dire que le taux de TVA est égal à zéro. En Afrique de l’Ouest, les agents des douanes continuent de prélever la TVA sur les céréales et d’autres denrées alimentaires de base car ils ignorent les règlements régionaux (CEDEAO et UEMOA). En connaissant leurs droits, les négociants et les transporteurs peuvent contribuer à faire tomber les barrières de l’ignorance des agents des douanes à la frontière.
Si de faibles quantités de maïs ou de riz proviennent de l’extérieur de la région, l’Afrique de l’Ouest est un gros importateur de céréales provenant du monde entier, certains transferts s’opérant entre pays de la CEDEAO. Les céréales importées de pays ne faisant pas partie de la CEDEAO sont assujetties à des droits de douane et des taux de TVA élevés lorsqu’elles traversent les frontières à l’intérieur de la CEDEAO si bien que les agents des douanes se montrent extrêmement vigilants relativement aux céréales importées de l’extérieur de la CEDEAO.

Un certificat national qui n’est pas universellement reconnu

Le certificat phytosanitaire national accompagnant une livraison de céréales locales est censé, honoré et accepté par les autorités du pays importateur, sans émission d’un nouveau certificat. Lorsque les céréales locales sont commercialisées à l’intérieur de la CEDEAO, le certificat phytosanitaire du pays exportateur doit être valide dans tous les pays de la CEDEAO. En plus du coût financier concerné, les négociants perdent du temps à attendre un nouveau certificat, ce qui augmente le coût du transport des céréales. Les producteurs et les négociants de céréales sont en droit d’exiger que cette politique soit correctement appliquée par le ministère national de l’Agriculture qui encadre les autorités phytosanitaires au franchissement des frontières. Les pays de la CEDEAO ont négocié et mis en œuvre les dispositions techniques exigées pour la reconnaissance de l’équivalence mutuelle de leurs procédures phytosanitaires.

Refus d’autoriser les exportations de produits céréaliers utilisant des intrants subventionnés par le gouvernement

Ces dernières années, les gouvernements nationaux des pays de l’Afrique de l’Ouest ont subventionné le coût de l’amélioration des semences et des engrais pour le riz et d’autres céréales puis ont ensuite interdit l’exportation des céréales utilisant des intrants subventionnés, même à d’autres pays de la CEDEAO. Cette mesure est motivée par le fait qu’ils ne veulent pas subventionner les approvisionnements de leurs voisins. L’interdiction d’exporter des céréales produites avec des intrants subventionnés constitue une violation des règlements de la CEDEAO contre toutes restrictions des exportations. Elle décourage également les exploitants d’accroître leur production pour desservir les marchés d’exportation. Les producteurs et négociants de céréales peuvent faire valoir leurs droits auprès des gouvernements nationaux et demander que les exportations vers d’autres pays de la CEDEAO soient autorisées pour encourager l’accroissement des investissements dans la production, la transformation et le commerce des céréales.

Le refus des autorités burkinabè empêche les exportations de semences certifiées

Au Burkina Faso, certains producteurs de semences de céréales ont déclaré avoir été confrontés à une entrave déloyale au commerce en 2009 et 2010, lorsque l’agence nationale de certification des semences a refusé de certifier leur production au motif qu’ils risquaient d’en exporter une partie en dehors du Burkina Faso. Le gouvernement avait accordé une aide pour le stock initial de semences mais n’avait pas stipulé que les semences ne pourraient être exportées. L’interdiction d’exporter les semences de céréales constitue une infraction aux règlements de la CEDEAO contre toutes restrictions des exportations. De plus, l’agence burkinabè de certification des semences n’est pas l’organe gouvernemental chargé de formuler ou de mettre en œuvre les politiques commerciales. Elle a pour rôle de déterminer la qualité.
Les activités de plaidoyer des coopératives d’exploitants agricoles menées par le Comité interprofessionnel des céréales du Burkina Faso (CIC-B) auprès du ministère burkinabè de l’Agriculture et du Commerce ont mis fin à cette pratique et ont parallèlement redynamisé le commerce intra-régional des semences céréalières.

Exigence d’un certificat d’origine pour éviter de payer d’autres droits

Le règlement A/P/1/1/03 de la CEDEAO est très clair sur ce point. Aucun certificat d’origine n’est exigé pour le commerce des céréales entre les pays de la CEDEAO. De fait, pour exporter des céréales d’un pays de la CEDEAO à un autre, les négociants doivent présenter aux fonctionnaires des douanes un certificat d’origine indiquant le pays importateur. Sans ce certificat, ils doivent payer tous les droits de douane, comme si les céréales provenaient d’un pays extérieur à la CEDEAO. Pour eux, le surcoût peut atteindre 23 pour cent (pour les pays de l’UEMOA) ou plus, et il faut également tenir compte de la TVA qui est généralement collectée après les droits de douane sur les importations en provenance de pays extérieurs à la CEDEAO. La solution à ce problème est de mieux former les fonctionnaires des douanes qui, souvent, ne connaissent pas cette disposition. Ceux qui sont en poste aux frontières doivent être informés de la teneur du règlement : aucun certificat d’origine n’est exigé pour le commerce des céréales entre les pays de la CEDEAO. Les fonctionnaires des douanes doivent également savoir qu’aucun certificat d’origine n’est exigé pour les « céréales locales » qui doivent circuler librement à l’intérieur de la CEDEAO.

La Côte d’Ivoire exige un certificat d’origine pour les sacs contenant des céréales

Des négociants maliens ont signalé que les fonctionnaires des douanes de la Côte d’Ivoire exigent non seulement le certificat d’origine de leurs produits mais également une preuve de l’origine des sacs contenant les céréales. Selon les règles du commerce international, l’emballage ou l’enveloppe est censé faire partie intégrante du produit.  Quinze pays de la CEDEAO sont membres de l’Organisation mondiale des douanes qui supervise l’harmonisation du régime tarifaire utilisé à l’échelle mondiale. Des décisions de jurisprudence ont été élaborées au fil des ans et elles constituent les règles générales d’interprétation  (RGI). La RGI n°5 indique clairement que le sac contenant une céréale doit être classé avec le produit qu’il contient. Autrement dit, le conditionnement fait partie intégrante du produit commercialisé et ne peut, lui-même, être considéré comme un deuxième produit. Pour éviter toute confusion, les négociants en céréales ouest-africains doivent éviter de recycler les sacs de céréales provenant de Thaïlande, du Brésil, etc. Les négociants de céréales locales ont plus de chances de se rendre dans les zones de production (Office du Niger, au Mali, Vallée du fleuve Sénégal) que dans les grandes villes ou les capitales où sont importées les céréales provenant de pays extérieurs à la CEDEAO.
Les producteurs nationaux ou régionaux de céréales, ou les associations de producteurs, doivent mener des activités de plaidoyer. Ces associations sont chargées d’organiser les professionnels du secteur céréalier dans les pays membres de la CEDEAO en vue de supprimer les barrières commerciales afin :

  • qu’en Afrique de l’Ouest, tous les consommateurs de produits céréaliers tirent parti des effets positifs de la libéralisation du commerce des produits agricoles, et notamment des céréales au niveau régional, et
  • que les gouvernements des pays membres de la CEDEAO aient plus de possibilités d’élaborer des politiques de sécurité alimentaire tenant compte du potentiel de l’ensemble de la région.
     

Suzanne Ngo-Eyok

Spécialiste du renforcement des capacités institutionnelles
Accra, Ghana
Suzanne.ngoeyok@gmail.com