Ces dix dernières années, les litiges fonciers entre agriculteurs et éleveurs nomades ont connu une augmentation exponentielle.

Tanzanie – Les 15 ans de la loi sur la propriété foncière dans les villages

En 2016, la nouvelle réforme agraire mise en œuvre en Tanzanie a eu 15 ans. Malgré ses objectifs ambitieux – encourager l’enregistrement foncier et la délivrance de titres de propriété d’une part, et habiliter les femmes et autres groupes vulnérables, d’autre part – les résultats sont décevants. Bref aperçu de 15 années de mise en œuvre utilisant la loi sur la propriété foncière dans les villages comme étude de cas.

En 1999, la loi sur la propriété foncière, numéro 4 et la loi sur la propriété foncière dans les villages, numéro 5, ont été promulguées pour régir l’administration foncière en Tanzanie. Ces deux lois ont commencé à être appliquées en mai 2001. Malgré tous les efforts consentis par le gouvernement tanzanien et d’autres acteurs pour mettre en œuvre la loi sur la propriété foncière dans les villages, les progrès ont été lents et irréguliers et ils n’ont pas dépassé le stade des projets pilotes. Ce mémoire rappelle que, compte tenu de l’insécurité créée par de puissants intérêts concernant le foncier villageois, il faut en faire plus pour accélérer la mise en œuvre de ces lois.

La loi sur la propriété foncière dans les villages en bref

La loi sur la propriété foncière dans les villages, numéro 5, de 1999, concerne la gouvernance et l’administration du foncier villageois qui représente 70 pour cent de la superficie totale de la Tanzanie continentale. Les autres catégories de terres sont les terres générales (2 % ; régies et réglementées par la loi sur la propriété foncière, numéro 4) et les terres réservées (28 % ; régies par différentes lois spécifiques). Environ 75 pour cent des Tanzaniens vivent sur des terres villageoises et 80 pour cent d’entre eux sont de petits exploitants agricoles.

La loi sur la propriété foncière dans les villages prévoit, entre autres, l’égalité des droits d’accès, d’utilisation et de contrôle des terres. Elle est considérée comme une des législations les plus révolutionnaires en ce qui concerne la reconnaissance et la protection des droits des femmes et des groupes vulnérables en Afrique sub-saharienne, et elle sanctionne toutes les traditions coutumières qui ne respectent ces droits. De plus, elle prévoit la création de certaines institutions responsables de la gouvernance des terres villageoises, par exemple le conseil de village, l’assemblée de village et le comité d’adjudication des terres, ainsi que le conseil foncier de village, qui est chargé de la médiation et du règlement des litiges. Bien que la loi donne au conseil de village les pouvoirs d’administrer toutes les terres du village au nom de tous les villageois, toutes les décisions concernant les terres du village sont prises par l’assemblée du village. La  loi sur la propriété foncière dans les villages prévoit également des compensations auxquelles un propriétaire foncier peut avoir droit, des procédures de cession de terres et donne pouvoir au conseil de village d’accorder aux villageois un certificat de droits coutumiers d’occupation.

La loi est certes progressive en matière de prise en compte des droits coutumiers et de dispositions pour l’égalité des genres, mais il lui reste à atteindre ses ambitions 15 ans plus tard. Quelques grandes étapes et problèmes de mise en œuvre sont soulignés dans ce qui suit.

Succès et difficultés de mise en œuvre

Planification de l’utilisation des terres : En avril 2016, environ 1 640 villages, sur un total enregistré de 12 788, ont préparé un plan d’utilisation des terres. La faiblesse de la dotation budgétaire, les litiges concernant l’utilisation des terres, le manque de personnel qualifié et la pratique de subdivision des villages sont au nombre des raisons de l’extrême lenteur de la mise en œuvre des plans d’utilisation des terres villageoises.

Délivrance de titres coutumiers : En avril 2015, 258 134 certificats de droit coutumier d’occupation (customary rights of occupancy – CCRO) avaient été délivrés à des villageois – soit vraiment peu pour un pays de plus de 45 millions d’habitants. Le plus gros problème tient à ce que très peu de ces certificats coutumiers ont été acceptés en garantie par les institutions financières qui se montrent de plus en plus sceptiques quant à leur sécurité et leur acceptabilité. Les raisons évoquées par les chercheurs sont que les CCRO ne sont enregistrés qu’au niveau des districts et non pas au bureau du Commissaire des terres et qu’il est par conséquent facile de les céder à d’autres villageois. Ainsi, en cas de défaut de remboursement du prêt, les banques ne peuvent exercer le droit de vendre qu’à des villageois habitant dans le village dans lequel la terre hypothéquée est située. Pour la plupart d’entre elles, cela n’a aucun sens sur le plan des affaires.

Règlement des litiges fonciers : Les institutions chargées de régler les litiges fonciers ont été mises en place du niveau du village au niveau national. Toutefois, celles qui se trouvent au niveau inférieur ne fonctionnent pas bien et ont un certain nombre d’affaires en souffrance. Par exemple, en avril 2015, les tribunaux de district du logement et des questions foncières comptaient 18 033 affaires en suspens et étaient confrontés à l’introduction de 11 542 nouvelles affaires en moyenne chaque année. L’ensemble du système est fragmenté et dépend de trois ministères (le ministère des Terres, le ministère responsable de l’administration locale et le ministère chargé des affaires juridiques), ce qui complique considérablement les questions de responsabilité. Il a été demandé d’uniformiser le système et de le placer sous la responsabilité du pouvoir judiciaire. Ces dix dernières années, les litiges fonciers entre agriculteurs et éleveurs ont augmenté de manière exponentielle, tout comme a augmenté le nombre de litiges entre communautés et investisseurs. Par exemple, le litige entre les villageois et les investisseurs dans les districts de Kilombero, Kisarawe, Kilwa, Bagamoyo, Babati, Arumeru et Ngorongoro est bien connu dans tout le pays. Comme la plupart des litiges concernent le foncier villageois, les institutions créées par la loi sur la propriété foncière dans les villages sont absolument débordées.

Droits des groupes vulnérables : La loi sur la propriété foncière dans les villages contient 14 dispositions protégeant les droits des femmes et des groupes vulnérables, mais en pratique, les preuves concrètes de protection des femmes et des groupes vulnérables sont insuffisantes. La participation des femmes aux investissements est très restreinte par les pratiques traditionnelles favorisant le patriarcat et par l’absence de prescriptions juridiques exigeant la participation des femmes dans les organes décisionnels au niveau des villages. Dans un passé récent, des éleveurs nomades et des populations autochtones ont été expulsés par de puissants groupes d’investissement dans les districts de Loliondo, Kilombero et Bagamoyo. Quelques femmes se sont vues attribuer des titres fonciers en leur nom propre et d’autres possèdent des terres conjointement avec leurs époux, mais les données disponibles ne dépassent pas le stade du projet.

Coordination : Lorsque le plan stratégique de mise en œuvre de la législation foncière (Strategic Plan for Implementation of Land Laws – SPILL) a été préparé en 2005, la coordination au sein des ministères sectoriels et entre eux était le facteur clé de la mise en œuvre. Toutefois, le SPILL (2005) est mort de mort naturelle précisément à cause du manque de coordination, et on constate ce même phénomène dans les mécanismes de règlement des litiges fonciers et dans le processus de planification de l’utilisation des terres. Ces défaillances ont considérablement affecté la mise en œuvre de la loi sur la propriété foncière dans les villages. Le gouvernement de Tanzanie a élaboré le SPILL (2013) en tenant compte de certains des problèmes qui avaient empêché le bon fonctionnement du SPILL (2005).

Financement : Le ministère des Terres n’est pas un des ministères prioritaires. Il dispose par conséquent d’un budget très limité, alors que le grand nombre de projets dans le secteur foncier justifierait qu’il soit le secteur prioritaire. Au cours des cinq derniers exercices budgétaires, la dotation budgétaire réelle des projets de développement du ministère des Terres a sporadiquement diminué pour atteindre le niveau zéro en 2014/2015. Le coût total des activités prévues dans le SPILL (2005) était fixé à 300,169 milliards Tsh, dont 297,259 milliards Tsh au titre du cadre standard de dépenses à moyen terme du gouvernement (Government Medium- Term Expenditure Framework – MTEF). Le SPILL (2005) proposait que le financement hors MTEF soit assuré par un fonds d’investissement dans l’administration foncière (Land Administration Infrastructure Fund – LAIF) qui devait être alimenté par une taxe sur les terres. Le LAIF n’a jamais été mis en œuvre.

Révision : La loi sur la propriété foncière dans les villages est peut-être la seule législation foncière n’ayant pas été révisée dans les 15 ans qui ont suivi sa mise en œuvre, contrairement à la loi sur la propriété foncière qui a été modifiée plus de huit fois. Cela, malgré le fait que le cinquième pilier de la politique Kilimo Kwanza (l’agriculture d’abord) du gouvernement, qui vise à moderniser le secteur agricole en Tanzanie, avait proposé une modification de la loi sur la propriété foncière dans les villages visant à faciliter l’acquisition de terres à titre d’investissement. Actuellement, le gouvernement de Tanzanie réexamine la politique foncière nationale de 1995. Ce réexamen entraînera la révision de toutes les lois foncières, et notamment de la loi sur la propriété foncière dans les villages.

Conclusion

 À ce jour, la mise en œuvre de la loi sur la propriété foncière dans les villages s’est limitée à quelques projets pilotes. Le premier projet a été lancé par le district de Mbozi, connu pour sa production agricole de grande valeur. En 2010, un total de 15 901 CCRO avaient été délivrés dans ce district, dont 1 930 (12 %) au nom de femmes et dont 3 161 (20 %) correspondaient à des titres conjoints de propriété. Dans d’autres districts sélectionnés en vertu de divers programmes, des projets ont suivi, le plus récent étant le programme de soutien du régime foncier (Land Tenure Support Programme – LTSP). D’autres parties prenantes, par exemple des ONG internationales et locales, ont également contribué aux travaux de mise en œuvre. De bonnes pratiques en matière de planification de l’utilisation des terres réservées aux pâturages communautaires et de planification commune du partage des ressources dans les pâturages ont été élaborées et pilotées par des organisations de la société civile (OSC). Par exemple, l’équipe de ressources communautaires d’Ujamaa (Ujamaa Community Resource Team – UCRT) et l’alliance foncière de Tanzanie (Tanzania Land Alliance – TALA) ont réussi à attribuer le tout premier titre de propriété des terres communautaires appartenant au groupe ethnique autochtone des Hadza/Hadzabe dans le nord de la Tanzanie. Le forum des ressources naturelles de Tanzanie (Tanzania Natural Resource Forum – TNRF) et la coalition internationale pour l’accès à la terre (International Land Coalition – ILC) ont été parmi les premiers à réaliser un plan commun d’utilisation des ressources foncières dans les zones de parcours.

Ce sont là de louables efforts, mais dans les terres villageoises la sécurité de la propriété foncière est exposée à d’autres menaces. La volonté politique de développer l’agriculture commerciale, mise en œuvre dans le couloir de croissance agricole du sud de la Tanzanie (Southern Agricultural Growth Corridor of Tanzania – SAGCOT) constitue une de ces menaces. La région du SAGCOT couvre 300 000 kilomètres carrés de terres consacrées à l’activité agroalimentaire à grande échelle et cela a déclenché une véritable révolution agricole dans le pays. Cette décision peut être bonne sur le plan économique, mais il est probable qu’elle va entraîner des pressions foncières et des évictions de propriétaires fonciers qui vont s’opposer aux aspirations de la loi sur la propriété foncière dans les villages. Il faut plus sensibiliser les communautés à leurs droits, renforcer les institutions créées par la loi sur la propriété foncière dans les villages, et globalement mettre la loi en œuvre dans tout le pays. Après quinze ans, la loi est loin d’avoir atteint ses objectifs et sa mise en œuvre a été lente et irrégulière.

Godfrey Eliseus Massay
Forum des ressources naturelles de Tanzanie
Arusha, Tanzanie
g.massay@tnrf.org