Martin Bwalya (programme PDDAA-NEPAD), Phanuel Mabyane (Mutual & Federal Co., Ltd) et Andrei Molchan (ambassadeur du Belarus) assistant à une réunion de petits exploitants agricoles.
Photo: AFASA

Rôle des organisations d’agriculteurs dans la définition des politiques nationales – expériences de l’Afrique du Sud

Les organisations d’agriculteurs jouent un rôle primordial dans le développement des zones rurales. Mais quelle influence ont-elles sur la définition des politiques nationales ? Quels objectifs peuvent-elles atteindre et quelles sont leurs limites ? Les auteurs font le point en ce qui concerne les organisations de petits exploitants agricoles en Afrique du Sud.

Dans les pays en développement, la croissance agricole a plus contribué à réduire la pauvreté que toute croissance équivalente dans d’autres secteurs, et en Afrique subsaharienne cela est jusqu’à 11 fois plus effectif que dans les secteurs non agricoles. C’est pourquoi, dans le monde entier, on cherche de meilleurs moyens d’améliorer la croissance agricole et, par la même occasion, on constate que les organisations d’agriculteurs peuvent jouer un rôle déterminant et contribuer à obtenir la croissance voulue.

Le scénario sud-africain
En Afrique, le rôle des organisations d’agriculteurs comme moteur du développement de ce secteur a pris de l’importance au fil du temps, notamment après l’application de programmes d’ajustement structurel économique qui ont réduit la participation gouvernementale dans la prestation de services de soutien vitaux tels que la vulgarisation et l’établissement de liens avec les marchés. En Afrique du Sud, le secteur agricole a été déréglementé en 1996, ce qui a accru la vulnérabilité des exploitants agricoles aux forces du marché libre. Le choc qui en a résulté a éliminé de nombreux petits agriculteurs commerciaux, si bien que le nombre de ceux qui sont restés en activité est passé de 60 900 en 1996 à environ 37 000 aujourd’hui, de grands exploitants agricoles pour l’essentiel. Comme pour de nombreux agriculteurs commerciaux bien établis, rien n’avait été fait, dans le système réglementé, pour inciter les petits exploitants agricoles à acquérir des compétences en matière de commercialisation, si bien que leur situation n’a pu que s’aggraver après la déréglementation. Ils n’avaient pas la formation nécessaire et n’avaient pas accès aux informations commerciales et aux infrastructures de commercialisation. Contrairement aux agriculteurs commerciaux établis qui disposaient d’organisations de produits et de syndicats solidement implantés tels que AgriSA et TAU SA, les petits exploitants étaient dans l’ensemble nettement moins bien organisés, notamment au niveau national où il n’existait qu’une organisation récemment créée, le syndicat national des agriculteurs africains (National African Farmer’s Union – NAFU). Ils étaient abandonnés à eux-mêmes, pratiquement incapables d’accéder à des informations sur quoi produire, comment produire, quelle quantité produire et où commercialiser la production.

Principales préoccupations des organisations de petits exploitants agricoles
Le NAFU a été créé en 1991 en tant que première organisation nationale défendant les intérêts des petits exploitants agricoles. Ses principaux objectifs étaient les suivants :

  • faire pression pour la mise en place de réformes visant à harmoniser les règles du secteur agricole, notamment quant à l’acquisition de terres, aux fonds agricoles, à l’accès au marché et à la politique publique ;
  • faire pression pour la prestation de services adaptés, par ex. la vulgarisation, la commercialisation et le crédit aux membres ;
  • identifier et quantifier les besoins des membres et y répondre ;
  • faciliter la dispense de formation ; et
  • émanciper les femmes et les jeunes pour leur permettre de participer pleinement aux activités agricoles.

Ces questions restent fondamentales en ce qui concerne les petits exploitants agricoles d’Afrique du Sud et les organisations qui les représentent doivent veiller à ce que des politiques nationales renforcent les capacités de production des agriculteurs et leur permettent de participer concrètement à tous les marchés disponibles.
L’ensemble du secteur est soumis à des facteurs macroéconomiques tels que les accords commerciaux internationaux, les droits de douanes et les taxes, et les coûts élevés des intrants et des activités commerciales. S’ils sont importants, ces facteurs comptent relativement peu dans les activités de lobbying et de plaidoyer des organisations agricoles défendant les intérêts des petits exploitants. Cela peut essentiellement tenir à ce que la principale préoccupation des petits exploitants du pays est d’accéder aux terres et/ou de disposer d’une sécurité d’exploitation des terres, conditions qui leur permettraient d’investir à long terme. Deuxièmement, ils ont besoin de connaissances de base et de compétences techniques pour savoir quoi produire, comment produire et pour quel marché. Troisièmement, les organisations de petits exploitants agricoles ne sont pas aussi bien structurées que les organisations d’agriculteurs commerciaux bien établis, qui disposent de suffisamment de moyens pour engager des technocrates qualifiés chargés de gérer les différents aspects ayant un impact sur le secteur et de donner des conseils à ce sujet.

Impact sur les politiques agricoles nationales
D’une manière générale, les organisations de petits exploitants agricoles reconnaissent et assument leur obligation d’influencer les politiques nationales en faveur de ceux qu’elles représentent, notamment pour ce qui est de transformer le secteur et de permettre une plus vaste participation. Généralement, les petits exploitants agricoles adhèrent à des organisations pour en tirer des avantages économiques et sociaux, si bien que leur objectif est plus interne qu’externe. Par ailleurs, compte tenu de l’hétérogénéité des membres (jeunes, femmes, pauvres et débutants), les attentes internes des organisations sont généralement variées, si bien que les responsables se sentent tenus de donner satisfaction à chaque sous-groupe de manière significative et mesurable.

Leur croissance, à une époque où, compte tenu de la déréglementation le soutien direct accordé par le gouvernement au secteur était réduit, a été un des principaux problèmes auxquels les organisations sud-africaines de petits exploitants agricoles ont été confrontées. Elles ont par conséquent dû s’assurer que les membres bénéficiaient de services appropriés tout en demandant instamment que les politiques prévues pour ces services soient disponibles à grande échelle.

Dans l’ensemble, en Afrique du Sud, les organisations d’agriculteurs ont porté la question des petits exploitants agricoles à l’attention des autorités compétentes. Cependant, des propositions concrètes sur la façon dont le gouvernement doit résoudre les questions de renforcement des capacités des agriculteurs ont pu manquer. Les organisations d’agriculteurs ont souvent réagi au manque d’efficacité des programmes gouvernementaux (nouveaux et existants) de soutien et de développement des agriculteurs tels que le programme de redistribution des terres pour le développement agricole (Land Redistribution for Agricultural Development – LRAD), le programme de soutien global pour l’agriculture (Comprehensive Agriculture Support Programme – CASP), les programmes sud-africains de microfinancement agricole (Micro-Agricultural Finance Schemes of South Africa – MAFISA), les services de vulgarisation et le programme du fonds de recapitalisation pour les bénéficiaires de la réforme agraire. La volonté d’influencer le soutien accordé aux agriculteurs résulte donc en grande partie d’une réaction aux programmes plutôt que d’un souci d’orienter proactivement la formulation des politiques donnant lieu à ces programmes.

L’insuffisance des moyens de financement a probablement été le principal obstacle et a réduit la capacité des organisations à influencer les politiques et, dans le cas du NAFU, à communiquer avec les membres, convoquer des réunions des membres et employer un personnel compétent disposant de suffisamment de ressources pour répondre aux besoins des exploitants agricoles. Dans certains cas, ces lacunes sont venues s’ajouter au fait que certains dirigeants ont profité des organisations pour servir leurs intérêts. Dans de telles conditions, il était difficile de représenter efficacement les agriculteurs et de s’engager dans l’application d’une quelconque stratégie.

Parallèlement aux efforts des organisations d’agriculteurs, les relations que le gouvernement entretient avec elles a également une incidence sur leurs capacités à influencer les politiques nationales. Dans l’ensemble, le gouvernement sud-africain est resté ouvert à une collaboration avec les organisations agricoles pour l’élaboration de politiques et de programmes, et il en fait état dans ses documents stratégiques, par exemple dans le plan stratégique pour l’agriculture sud-africaine (Strategic Plan for South African Agriculture, 2001) et tous les plans ultérieurs. En pratique, toutefois, les représentants du gouvernement souhaitent fréquemment faciliter la formation de nouvelles organisations en dehors de celles qui sont déjà en place ou ont des doutes quant à la légitimité et la représentativité des organisations existantes. D’une manière générale, ils convoquent donc des réunions d’agriculteurs sans nécessairement consulter les dirigeants des organisations existantes. Dans de tels cas, ce sont ces derniers qui ont contacté les représentants du gouvernement et ont instamment demandé à participer au processus et, dans un certain nombre de cas, cela s’est bien passé.

Ces dernières années, les processus de consultation sont progressivement devenus plus inclusifs, comme le montre bien la manière dans laquelle le ministère du développement rural et de la réforme agraire (Department of Rural Development and Land Reform) a conduit ses processus de consultation dans l’élaboration de politiques à partir du récent livre vert de la réforme agraire. Le ministère a fait appel à des groupes nationaux de référence (National Reference Groups – NAREG) composés de représentants agricoles de chaque province et de représentants d’organisations de parties prenantes. Les NAREG ont servi de plateformes d’échange public dont les discussions ont contribué à préparer les propositions de politiques sur la réforme agraire. Dans le cadre d’un tel processus, l’impact des organisations d’agriculteurs dépend de la constance avec laquelle leurs représentants participent aux processus de consultation, de la mesure dans laquelle ils consultent leurs bases et leur communiquent des informations en retour, de la mesure dans laquelle ils sont au courant des politiques et de ce qu’il faut faire, et de la certitude qu’ils ont de pouvoir s’engager au niveau national avec les représentants compétents du gouvernement et de faire en sorte que leur point de vue soit entendu et pris en compte.

L’élargissement des questions sectorielles nécessite une organisation qui ait du poids
L’insuffisance des capacités institutionnelles a généralement limité l’apport d’informations susceptibles de contribuer à résoudre des questions macroéconomiques plus vastes. Toutefois, comme ces dernières affectent directement l’ensemble du secteur agricole, les organisations d’agriculteurs ont eu tendance à les traiter au nom du secteur. Les négociations sur la détermination des salaires et la contribution à l’élaboration des politiques de l’eau et à la fixation des droits de douanes liés aux importations de viande en sont des exemples types.

Les membres des organisations agricoles ont de plus en plus conscience que, malgré les différences existant entre les agriculteurs en développement et les agriculteurs bien établis, les premiers étant encore à la recherche de moyens de production alors que les seconds sont, eux, à la recherche de débouchés commerciaux localement et à l’étranger, le secteur ne peut pas avoir toute l’influence qu’il faudrait tant qu’il reste divisé. C’est pourquoi a été créé, en 2011, le forum de l’unité du secteur agricole (Agri-Sector Unity Forum – ASUF) composé de :

  • AgriSA (agriculteurs commerciaux établis) ;
  • TAU SA (agriculteurs commerciaux établis) ;
  • African Farmers Association of South Africa (AFASA, petits exploitants agricoles) ;
  • NAFU (petits exploitants agricoles) ;
  • Agbiz (entreprises agroalimentaires) ; et
  • South African Agro-Processors Association (SAAPA, entreprises agro-alimentaires).

Dans le cadre de l’ASUF, les organisations participantes peuvent s’exprimer d’une même voix sur des questions d’intérêt commun lorsqu’un consensus a été atteint. Depuis sa création, l’ASUF défend la nécessité de soutenir la croissance de l’agriculture auprès du parti au pouvoir et fourni des conseils et des recommandations fermes en matière de salaires de la main-d’œuvre, de réforme agraire et d’émancipation économique agricole générale (Agricultural Broad-Based Economic Empowerment – AgriBEE). La volonté d’avoir des prises de position stratégiques sur diverses questions et par conséquent d’influencer proactivement les réformes politiques est une évolution notable au sein de l’ASUF. Ainsi, le secteur unifié a la possibilité de mettre en commun une masse considérable de ressources et d’avoir un point de vue équilibré (des petits et des grands exploitants agricoles) sur les politiques nécessaires dans le secteur. Par contre, compte tenu, d’une part, des disparités entre les petits exploitants et les producteurs commerciaux bien établis et, d’autre part, des structures cadenassées, il faudra probablement encore quelques années avant que toutes les organisations fusionnent véritablement.
 

Expériences de redynamisation du NAFU

En 2010, il a été demandé à l’organisation nationale des producteurs émergents de viande rouge (National Emergent Red Meat Producers’ Organisation – NERPO) de redynamiser le syndicat national des agriculteurs, le NAFU, après que ce dernier eut été accablé par un certain nombre de problèmes ayant rendu pratiquement inexistante la représentation des petits exploitants agricoles du pays. Dans le cadre de cette mission, la NERPO a mené des enquêtes auprès des parties prenantes et des agriculteurs pour déterminer la nature des problèmes perçus relativement au syndicat national existant et savoir quelles solutions ils proposaient. Du point de vue des exploitants agricoles, le syndicat était là pour :

•    être le porte-parole des petits exploitants agricoles, défendre leurs intérêts et faire du lobbying en leur nom ;
•    contribuer au développement des petits exploitants agricoles, notamment en soutenant les membres et en s’assurant que leur activité agricole est satisfaisante et profitable ; et
•    organiser et unir les exploitants agricoles.

Pour atteindre ces objectifs, les exploitants agricoles ont considéré que le syndicat devait :
•    convoquer des réunions d’agriculteurs, organiser et unir ces derniers ;
•    les éduquer, les former et les conseiller ;
•    leur faciliter l’accès au financement ;
•    faciliter leur développement et leur fournir un soutien technique ; et
•    leur faciliter l’accès à l’information.

Les réponses ont été représentatives des besoins sur le terrain et par conséquent du type de politiques que le syndicat devait appuyer pour assurer le développement des agriculteurs. Ces derniers ont considéré que le syndicat n’avait pas répondu à leurs besoins pour un certain nombre de raisons, notamment une mauvaise gouvernance, une mauvaise communication avec ses membres et un manque de capacités et de ressources nécessaires.


Langelihle Simela
Directrice exécutive
Tinashe Chavhunduka
Africain Farmer’s Association of South Africa (AFASA) – membre de l’Organisation mondiale des agriculteurs
Pretoria, Afrique du Sud
Secretariat@afasa.za.org