Les prix du pétrole affectent les coûts de transport, et donc le degré d’intégration dans le marché international et la transmission des prix.
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Que nous réserve l'avenir?

La volatilité des prix alimentaires a des causes et des effets multiples. Bien que la flambée des prix ait été importante dans les années 2007–2008, les années 1970 ont été marquées par une volatilité bien plus grande encore. L'avenir réserve de nouvelles incertitudes qui appellent de nouvelles réponses politiques.

La volatilité des prix alimentaires est une caractéristique tout à fait naturelle des marchés agricoles étant donné que la demande est relativement peu élastique et que l'offre est à la fois variable (dépendante des facteurs météorologiques, par exemple) et incapable de répondre à cette demande à très court terme en raison du cycle de production des denrées agricoles et des décisions en matière d’investissements et de recherche et développement qui, elles, sont prises à plus long terme. Comme pour tout bien échangé sur le marché, les prix des denrées alimentaires sont extrêmement instables sur différentes échelles de temps, par exemple, de jour en jour, ce qui reflète les flux de transactions et les changements d'humeur, et à long terme (de mois en mois et d’année en année) en fonction de l'évolution des conditions et des attentes du marché, ou en raison des conséquences d'événements imprévisibles ou des « chocs » affectant le système.

Ces niveaux de volatilité élevés sur les marchés agricoles mondiaux ont des effets négatifs aussi bien sur les consommateurs que sur les producteurs en raison des perturbations qu'ils provoquent au niveau du système alimentaire mondial, et, lorsque la volatilité est particulièrement forte, de l'instabilité générale, économique, politique et sociale qui peut s'installer. Ces effets seront plus graves pour les pays à faible revenu et pour les pauvres, et la flambée des prix alimentaires peut être une cause majeure d'accroissement de la famine.
Ils peuvent aussi fausser les décisions d’investissements en ceci qu'ils font qu'il est plus difficile de mesurer les retours sur investissement et obligent à engager des coûts pour couvrir les risques, ce qui peut aggraver les problèmes de gestion macroéconomique et budgétaire.

Rétrospective

Le profil des fluctuations des prix de cinq denrées alimentaires importantes (le blé, le riz, le sucre, la viande et l'huile de palme) au cours des 50 dernières années démontre que les prix alimentaires peuvent être fortement affectés par des chocs survenant en dehors du système alimentaire, tels que les crises pétrolières au début des années 1970 (voir figure). Il montre aussi que les 20 dernières années ont été une période de volatilité relativement faible, en particulier par rapport aux trois décennies précédentes, et que la flambée des prix alimentaires de 2007/2008, tout en s'étant vue accorder une attention considérable de la part des politiques et des médias,  a été relativement faible par rapport aux fluctuations enregistrées dans les années 1970.



L’instabilité des prix à l'avenir

Le nombre des facteurs qui peuvent affecter l’instabilité et les niveaux d'incertitude associés à chacun d'entre eux font qu'il est très difficile de prévoir si l'ampleur des fluctuations des prix des denrées alimentaires diminuera ou augmentera dans les décennies à venir. Même s'il est difficile de prédire la volatilité future, il existe plusieurs arguments suggérant que celle-ci pourrait bien augmenter à l'avenir. Force est de constater qu'une hausse des prix est inévitable, au moins pour certains aliments.

Le rapport final du projet d'étude commandité par le projet Foresight « Futur de l'alimentation et de l’agriculture : défis et options pour la protection de l'environnement au niveau  mondial » a analysé les différents facteurs susceptibles d'affecter la volatilité à l'avenir (HMG, 2010; Foresight, 2011) et n'a trouvé aucune preuve solide pour étayer la thèse d'une volatilité future, qu’elle soit moindre ou plus forte.
D'autres études en revanche concluent que, même s'il existe des facteurs allant dans les deux directions, la volatilité pourrait bien augmenter à l'avenir. Certains de ces facteurs sont explicités ci-dessous :

Facteurs non économiques. Les sécheresses, les inondations, les ouragans et les phénomènes météorologiques extrêmes peuvent, dans certaines régions en particulier, provoquer de fortes fluctuations de la production alimentaire, et l'augmentation de leur fréquence en tant que l'une des premières manifestations des changements climatiques est fort probable.

Les guerres, les conflits civils majeurs et l'effondrement de la gouvernance non seulement affectent les nations concernées, mais ont aussi des conséquences sur le système alimentaire mondial. Bien que la fréquence de tels chocs ait diminué ces dernières décennies, la tendance pourrait s'inverser sous l'effet d'une pression démographique accrue et d’une compétition plus forte pour des ressources limitées (notamment l'eau).

Facteurs économiques généraux. De façon générale, la volatilité des prix alimentaires sera influencée à la fois par les fluctuations de l'activité économique générale et par les régimes de gouvernance régissant les marchés nationaux et internationaux des matières premières. Les échanges commerciaux internationaux peuvent compenser les chocs de production survenant au niveau régional de même que les marchés financiers et de capitaux peuvent rapidement transmettre les chocs économiques à travers le monde.

Les chocs sur certains autres marchés de matières premières surviennent souvent en corrélation avec les fluctuations des prix sur les marchés agricoles, les mouvements des prix se répercutant d’un secteur à l'autre. Les prix du pétrole, par exemple, affectent la production alimentaire par le biais de l'évolution des coûts de l'énergie, des produits pétrochimiques et des engrais utilisés dans le secteur agricole.
Là où les forces du marché stimulent la production de biocarburants, cela  pourrait créer un lien supplémentaire entre les marchés de matières premières agricoles et le marché du pétrole, amplifiant ainsi l'impact des prix du pétrole sur les marchés agricoles. Là où la production de biocombustibles est un élément de la politique en matière d'énergies renouvelables, les « biofuel mandates » (obligations en vertu desquelles chaque litre de carburant vendu doit contenir un pourcentage déterminé de biocarburant) inflexibles peuvent aggraver la volatilité des prix des céréales, alors que les « biofuel mandates » flexibles pourraient avoir l'effet inverse (la possibilité de passer de la production de biocarburants à la production de denrées alimentaires en période de pénurie a la capacité de réduire la fluctuation des prix alimentaires).
Les prix du pétrole grèvent également les coûts de transport, et hypothèquent ainsi le degré d’intégration dans le marché international et la transmission des prix.

Facteurs inhérents au système alimentaire. Le niveau des réserves alimentaires détenues par le secteur privé et le secteur public a diminué ces dernières années, en partie en réponse à une volatilité réduite, aux changements intervenus dans les politiques de soutien à l'agriculture, à un système alimentaire plus efficace et à une intensification des échanges internationaux. Les stocks détenus par les gouvernements ont chuté par rapport à ceux détenus par des opérateurs privés, ce qui affecte potentiellement la façon dont ils sont gérés en réponse aux fluctuations des conditions de marché. Si les stocks sont faibles,
les opérateurs seront moins en mesure d'amortir les impacts sur le marché provoqués par une baisse soudaine de l'offre par rapport à la demande, exerçant ainsi une pression accrue sur les prix. Par conséquent, les niveaux des réserves futures au sein du système alimentaire mondial auront un effet significatif sur la volatilité des prix alimentaires. Comme les consommateurs jouissent de revenus plus élevés, ils ont tendance à consommer des aliments ayant subi une transformation plus poussée pour lesquels les produits agricoles de base représentent une part moindre du prix de détail. Cela signifie que les changements des cours mondiaux, même s'ils sont de grande envergure, auront peu d’effets sur les prix de détail.

Les améliorations continues en matière de protection des végétaux et de biotechnologie peuvent, d’une part, renforcer la stabilité des récoltes, par exemple en augmentant la résistance à de nouveaux nuisibles et maladies et grâce au développement de variétés végétales qui résistent aux conditions météorologiques extrêmes telles que la sécheresse et les inondations. D'autre part, la mondialisation et l'intensification de la production augmentent le risque d'émergence et de propagation rapide de ces défis biotiques.

Facteurs liés à des produits spécifiques. La « profondeur » des marchés concernés, c'est-à-dire le volume des transactions par rapport à l'ampleur des chocs frappant le système, influe sur la façon dont le commerce international peut atténuer la volatilité. Certains marchés internationaux tels que celui du riz sont particulièrement peu actifs, et la volatilité pour ce type de produits sera affectée par les changements intervenant au niveau des échanges commerciaux futurs.

Certains prix des denrées alimentaires de base sont politiquement sensibles, ce qui incite  les gouvernements à prendre des mesures en vue de réduire la volatilité des prix sur le marché intérieur, ce qui peut parfois avoir un effet inverse sur le reste du monde. Le riz en Asie du Sud en est un exemple classique.

Décisions des responsables politiques

Les interventions visant à réduire la volatilité peuvent être coûteuses et exigent des ressources qui pourraient être utilisées ailleurs. Elles risquent également de favoriser la distorsion des marchés et d'être détournées à des fins politiques. Elles peuvent aussi ne pas être efficaces ou aggraver les problèmes du fait de conséquences inattendues.
Les questions clés qui se posent aux décideurs sont donc les suivantes :

  • Quels sont les niveaux de volatilité considérés comme « acceptables », et les gouvernements devraient-ils intervenir pour tenter de maintenir la volatilité dans des limites données ?
  • Comment atténuer les conséquences négatives de la volatilité (et faciliter la gestion des risques liés aux prix), et quelles seraient les interventions les plus efficaces ?
  • Est-il préférable de développer des mécanismes pour protéger les producteurs ou les consommateurs des effets de la volatilité et, si oui, comment ? Enfin,
  • dans quelle mesure l'action et la planification collectives à l'échelle internationale (par exemple le G20) devraient-elles interférer pour protéger les plus pauvres des pires effets de la volatilité ?

La détermination de niveaux acceptables de volatilité des prix alimentaires est une question politique qui doit prendre en considération les effets négatifs de la volatilité, mais aussi les coûts d'intervention. Les politiques mises en œuvre pour contrer la volatilité peuvent revêtir diverses formes:

Marchés fonctionnant bien. L’adoption de politiques agricoles plus axées sur le marché dans des pays individuels ainsi qu’une plus grande  libéralisation du commerce agricole renforceraient les mécanismes du marché qui contribuent à réduire les fluctuations des prix face aux chocs affectant le système alimentaire et à améliorer la sécurité alimentaire grâce à une augmentation des sources d'approvisionnement potentielles.
Le recul des politiques agricoles protectionnistes au cours des deux dernières décennies pourrait se poursuivre dans des circonstances normales, étant donné le rôle de l'OMC et les perceptions de bien-être pouvant en être attendues.
Cependant, c'est dans les périodes plus difficiles, lorsque l'offre ne permet plus de satisfaire la demande et qu'une pression forte s'exerce sur les prix, que  les politiques axées sur le marché et la libéralisation  du marché sont menacées. Ce scénario s'est produit très récemment sur le marché du blé, lorsque la récolte médiocre de 2010 due à la sécheresse et aux incendies et la hausse des prix ont conduit la Russie à interdire les exportations de blé.

Les informations sur les réserves de denrées alimentaires et de produits agricoles de base présentent de graves lacunes dans la plupart des pays. Cela inhibe le fonctionnement efficace des marchés agricoles et la possibilité d'alerte précoce des difficultés à venir au niveau de l'offre, et augmente les dommages potentiels liés à une formation des prix mal renseignée. La récente proposition faite par des organisations internationales aux ministres de l'agriculture du G-20 prévoyait notamment la création d'une base de données internationale en matière de production agricole, de consommation et d'inventaires afin d'améliorer la qualité des bilans alimentaires mondiaux. On ne peut que se féliciter d'une telle initiative.

De nouvelles mesures sont  nécessaires  pour promouvoir les politiques nationales susceptibles d'accroître  la capacité de réaction de l'offre et d'encourager la flexibilité du marché. De telles politiques incluent une assistance technique aux agriculteurs ainsi que des mesures visant à améliorer la réglementation des marchés fonciers, la main d’œuvre et les marchés des capitaux, ce qui permettrait à la production alimentaire de répondre plus efficacement et plus rapidement à des conditions changeantes (HMG, 2010).

Il est essentiel que des mécanismes soient mis en place afin de permettre aux gouvernements de faire confiance à la capacité du système commercial mondial de résister à des pressions politiques intenses voulant imposer des restrictions aux exportations en périodes de hausse des prix alimentaires. L’amélioration du fonctionnement des marchés de produits de base peut réduire l'élément de volatilité qui ne reflète pas les déterminants sous-jacents du marché.

Interventions sur le marché. Des appels pour un système mondial virtuel ou réel de réserves internationales de céréales ont été lancés pour aider à amortir les fluctuations des prix sur les marchés mondiaux. Le projet Foresight n'a pas trouvé d’arguments en faveur de cette stratégie qui soient suffisamment forts pour lui conférer la priorité. En fait, il y a lieu de s’inquiéter que cette proposition soit à la fois très coûteuse et contreproductive. Dans de très nombreuses circonstances, les coûts et les risques liés à l’utilisation de réserves alimentaires internationales, virtuelles ou réelles, pour réduire la volatilité (au lieu d'assurer directement la protection des pauvres) auront tendance à l'emporter sur les avantages. Les expériences passées en matière d'accords internationaux, tels que ceux conclus pour le café et le sucre à la suite de la hausse des prix des années 1970, n’ont pas été couronnées de succès; ces accords ont été voués à l'échec dès lors que les marchés se sont redressés laissant ainsi la place aux intérêts divergents des participants. Cependant, la constitution de réserves  publiques plus importantes au niveau national ou régional peut parfois s'avérer judicieuse, notamment quand des décalages importants entre les besoins d'importation d'un pays et l'arrivée de ces importations deviennent évidents (que ce soit en raison d'un mauvais fonctionnement du secteur privé, et / ou de l'insuffisance  d’infrastructures ou encore de l'enclavement du pays).

Les demandes des gouvernements d'augmenter la production de biocarburants dans certains pays peuvent affecter la stabilité du marché pour certaines céréales et huiles. Même si ces mandats sont considérés par certains comme déstabilisants, ils pourraient en principe avoir certains effets de stabilisation sur les prix alimentaires si la production peut être détournée aux fins d'approvisionnement en denrées alimentaires en périodes de pénurie. Une plus grande attention devrait être accordée à la façon dont les mandats en matière de biocarburants peuvent être précisés de façon à mieux amortir les fluctuations des prix des denrées alimentaires, par exemple en établissant des liens appropriés avec les fluctuations des prix du pétrole et en évitant de se lier par des contrats à long terme qui réduisent la flexibilité.

Limiter les effets nuisibles. Les problèmes rencontrés par les agriculteurs en raison des fluctuations des prix alimentaires peuvent être très préjudiciables, et il est nécessaire de mettre en place des mécanismes pour gérer les risques et, en particulier, les risques covariables qui affectent des régions entières plutôt que des agriculteurs individuels. Les mécanismes du marché sont facilement disponibles dans les pays à revenu élevé, y compris l'assurance, les options et les contrats à terme, mais ils ne le sont généralement pas dans les pays à faible revenu. Comme dans les pays  à revenu élevé, des filets de sécurité sociale sont nécessaires pour prévenir les conséquences désastreuses que des pics temporaires sur les prix alimentaires pourraient avoir sur les pauvres dans les pays à faible revenu. Des problèmes particuliers sont susceptibles de se poser aux populations urbaines pauvres, qui ne peuvent pas cultiver leurs propres denrées ou qui n’ont pas accès à des « aliments naturels ».
L’incapacité de résoudre ces problèmes  peut provoquer des conflits sociaux et une instabilité politique, comme cela a été le cas en 2008. Si la mise en place de filets de sécurité sociale relève de la responsabilité des gouvernements nationaux, il sera important, dans les pays qui sont incapables ou qui refusent de créer des filets de sécurité dans le domaine de l'alimentation, que des organisations internationales telles que le Programme alimentaire mondial (PAM) ou de grandes ONG bénéficiant d'un soutien des pouvoirs publics, continuent d'offrir des filets de sécurité sous forme de fournitures alimentaires d'urgence. Il pourrait s'agir là d'une fonction essentielle du forum international de réaction rapide chargé de traiter en urgence les crises alimentaires émergentes, tel qu'il a été proposé par les organisations internationales.

L’assurance basée sur un indice géographique souscrite contre des risques ou des événements spécifiques (tels que la sécheresse, les ouragans ou les inondations) enregistrés au niveau régional, peut également avoir un rôle utile à jouer pour aider des agriculteurs individuels. Toutefois, cette solution soulève des problèmes dans la mesure où elle implique la nécessité de générer une demande suffisante pour qu'un marché durable de l'assurance puisse se développer et de disposer de suffisamment de stations météorologiques pour pouvoir enregistrer de façon adéquate la variation spatiale des conditions météorologiques. Une distinction doit également être faite entre les politiques conçues pour protéger les populations pauvres de pertes catastrophiques (ce qui nécessite généralement la mise en place de subventions par les pouvoirs publics) et celles qui sont principalement conçues en vue de promouvoir le développement de l'agriculture (qu'il est préférable de canaliser par le biais d’intermédiaires du secteur privé).

Sir John Beddington
Conseiller Scientifique en chef auprès du gouvernement du Royaume-Uni,
Londres, Grande-Bretagne

mpst.beddington@bis.gsi.gov.uk