La question de savoir si les petites exploitations sont suffisamment viables pour répondre aux exigences croissantes des acheteurs est très débattue.
Photo: Ursula Meissner / giz

Les politiques agricoles dans les années 2010 : l’agenda contemporain

Le développement agricole est de plus en plus à l’ordre du jour. Aujourd’hui, il doit non seulement réduire la faim et la pauvreté, mais aussi préserver l’environnement et s’adapter au climat. Les conflits sur les politiques agricoles sont particulièrement visibles, mais il y a néanmoins consensus sur les principes essentiels de croissance. Ce qui compte, ce n’est pas seulement savoir ce qu’il faut faire, c’est aussi savoir comment le faire. Ce qu’on recherche de plus en plus, ce n’est pas la politique optimale, mais une politique « bien adaptée », voire une politique « suffisamment bonne ».

En ce qui concerne le développement agricole, les concepts ont évolué en fonction des circonstances et des idées du moment. Dans les années 1950, l’industrie était censée conduire le développement économique, l’agriculture ne jouant alors qu’un rôle subalterne. Vers le milieu des années 1960, cependant, la crainte que la production alimentaire n’évolue pas aussi vite que la croissance démographique galopante a donné lieu à un mouvement en faveur de la « révolution verte » qui a eu tendance à généraliser l’utilisation de variétés de céréales à haut rendement. Ce « tour-de-force » technique a été soutenu par des investissements publics tout aussi impressionnants dans divers domaines : irrigation, routes, entrepôts, production et distribution d’engrais, crédit dirigé, vulgarisation agricole et prix garantis.

Grâce à la révolution verte, les récoltes de céréales ont été bien plus importantes et, le risque de pénurie alimentaire diminuant, le développement agricole a peu à peu perdu de son intérêt. Le « Consensus de Washington », qui a dominé la réflexion sur le développement à partir du début des années 1980, a donné la priorité à la stabilité macroéconomique et au libre-échange en accordant peu d’intérêt aux conditions particulières de secteurs tels que l’agriculture.

Depuis 2000, cependant, on a de plus en plus le sentiment que l’agriculture a été négligée, notamment en Afrique. L’accent mis sur la pauvreté et la faim dans les Objectifs du Millénaire pour le développement a attiré l’attention sur les régions où la pauvreté et la faim sont les plus présentes : les zones rurales, dont la plupart sont également des zones agricoles. L’agriculture a bénéficié d’un surcroît d’intérêt lorsque les prix des céréales sont montés en flèche sur les marchés mondiaux en 2007-2008 et on atteint des niveaux qu’on n’avait pas connus depuis 1973-1974. Le monde, qui s’était habitué à ce que les produits de première nécessité soient de moins en moins chers sur les marchés internationaux – les prix en termes réels avaient reculé de 60 pour cent depuis les années 1960 – était en état de choc.

Changement de circonstances, changement de priorités pour le développement agricole
L’intérêt porté au développement agricole est plus fort qu’il ne l’a été pendant des décennies, mais les circonstances actuelles diffèrent en quatre points de ce qu’elles étaient par le passé.

Premièrement, l’emprise du Consensus de Washington sur la politique s’est relâchée. En Asie, le développement et la croissance économique donnent à penser que l’adaptation des politiques aux contextes nationaux était préférable au respect scrupuleux des prescriptions du Consensus. La conviction qu’à elles seules la libéralisation des marchés et la stabilité macroéconomique allaient stimuler la croissance agricole a été ébranlée par le fait que, de toute évidence, les petits exploitants agricoles, surtout en Afrique, utilisent très peu d’intrants achetés, même lorsque des technologies d’accroissement de la production (amélioration des semences et des engrais) sont disponibles.

Deuxièmement, il est possible que les coûts environnementaux du développement agricole ne soient plus supportables compte tenu des menaces que fait peser le changement climatique. Au cours des cinquante dernières années, l’agriculture a pu se développer au prix d’une exploitation excessive des nappes aquifères, de la pollution des sols et de l’eau et de la transformation des forêts et d’autres habitats riches en biodiversité en nouvelles superficies cultivables. Compte tenu de l’épuisement des ressources en eau et de la valeur croissante des services écosystémiques, ces pratiques ne peuvent perdurer : il faut que l’agriculture devienne écologiquement durable. Par ailleurs, premières conséquences probables du réchauffement de la planète, les conditions climatiques semblent être de plus en plus erratiques et de moins en moins fiables. Il importe de trouver des moyens efficaces permettant d’adapter l’agriculture au changement et aux variations croissantes du climat et de faire en sorte qu’elle produise moins de gaz à effet de serre.

Troisièmement, l’ère du pétrole bon marché pourrait bientôt être révolue. Depuis plus d’un demi-siècle, l’agriculture a pu se développer grâce à l’utilisation de combustibles fossiles bon marché et d’engrais produits à partir d’eux. L’accroissement du prix du pétrole va entraîner une hausse des coûts de production.

Quatrièmement, à la limitation de la demande de produits agricoles pourrait succéder une limitation de l’offre. La réussite de la révolution verte prouve que pendant la majeure partie des trente dernières années, ce n’est pas l’offre de produits agricoles qui a été insuffisante, mais bien la demande. Aujourd’hui, dans les économies émergentes d’Asie, du Proche-Orient et d’Amérique latine, qui sont de plus en plus urbanisées et disposent de revenus croissants, on constate une croissance relativement rapide de la demande de denrées alimentaires à forte valeur ajoutée telles que les huiles végétales, le sucre, les fruits, les légumes, le poisson, les produits laitiers et la viande. De plus, l’augmentation des prix du pétrole contribue à stimuler la demande en biocombustibles. Les exploitants agricoles des pays en développement disposent par conséquent d’importants marchés en expansion, souvent dans leurs pays ou leurs régions, qui demandent plus de produits et sont prêts à en payer le prix.

Le développement agricole dans les années 2010 est confronté à trois problèmes. Les besoins identifiés de longue date restent les mêmes : comment favoriser la croissance agricole pour faire face à la demande tout en réduisant la pauvreté et la faim. Mais il faut également tenir compte de préoccupations immédiates concernant la volatilité des prix des denrées alimentaires de base sur les marchés internationaux et l’accroissement de la demande en biocombustibles. À (légèrement) plus long terme, l’agriculture doit devenir écologiquement durable et compatible avec le changement climatique. La tâche à accomplir est redoutable.

Consensus sur les principes essentiels de la croissance agricole
Les considérations actuelles du développement agricole donnent lieu à des débats animés et passionnants sur des questions telles que l’avenir des petites exploitations agricoles, les droits fonciers et l’utilisation de variétés transgéniques (OGM). Mais ces débats ne doivent pas masquer les accords considérables sur les conditions fondamentales de la croissance économique – et, de fait, d’une croissance générale basée sur les enseignements tirés d’au moins cinq décennies d’expérience. Deux conditions nécessaires – à défaut d’être suffisantes – du développement agricole ressortent tout particulièrement. L’une est l’existence d’un climat favorable à l’investissement rural, à savoir un climat où règnent la paix et l’ordre, une stabilité macroéconomique s’appuyant sur une inflation contenue et des taux de change concurrentiels, et des traditions fondamentales telles que le respect des droits fonciers. Ces conditions peuvent donner l’impression d’un inventaire de conseils de perfection, mais un climat propice aux investissements n’a pas besoin d’être parfait. Les exemples de pays aussi différents que la Chine et le Ghana montrent que les réformes entreprises pour remédier aux pires défauts du climat des investissements peuvent être un puissant stimulus pour le développement agricole.

La deuxième condition est la suivante : les gouvernements doivent assurer des services publics dans les milieux ruraux : infrastructure matérielle (routes, électricité, etc.), investissement dans la population (éducation, eau et assainissement, santé, recherche et vulgarisation agricoles). En Asie, ces investissements ont été très payants. Toutefois, ils ne seront bien financés que si les ressources ne sont pas gaspillées en subventions et transferts coûteux qui sont politiquement tentants dans la mesure où ils sont très facilement perçus par les électeurs.

Débats et incertitudes
Toutefois, pour l’essentiel, le reste de la politique agricole ouvre sur des incertitudes et fait l’objet de débats. Le manque d’intérêt des petits exploitants pour les marchés ruraux, surtout en ce qui concerne le financement, l’assurance et les apports extérieurs tels que les semences et les engrais, qui a entravé les avantages attendus de la libéralisation économique, reste une des questions les plus préoccupantes. Le problème tient souvent au manque d’information : pour les banquiers, la connaissance du caractère et des compétences de tant de petits exploitants, et pour les exploitants agricoles, la connaissance des caractéristiques des semences, des engrais et d’autres intrants.

Pour la politique, les conséquences font toutefois débat. Pour certains, la solution consiste à remplacer les prestations privées assurées par le marché par un service public de fourniture d’intrants, de financement et de commercialisation traitant directement avec les exploitants agricoles. C’est souvent ce qu’ont fait les gouvernements asiatiques pendant la révolution verte. C’est également ce qu’ont fait bon nombre de gouvernements africains jusque dans les années 1980 et 1990, période où les coûts se sont avérés trop élevés, si bien que de nombreux offices de commercialisation ont réduit leurs activités ou ont été fermés. Parmi les exemples contemporains d’intervention publique, citons la résurgence du subventionnement ciblé des engrais, mesure dont la réussite apparente au Malawi (production de récoltes exceptionnelles) est un exemple spectaculaire (voir également l’article « Subventions intelligentes » ? – Examen critique du programme de subventionnement des engrais au Malawi.

Pour remédier aux défaillances du marché, l’autre approche consiste à chercher à établir des liens innovants entre les petits exploitants et les acheteurs ou les transformateurs. L’engagement par contrat est une réponse possible, les transformateurs fournissant alors aux exploitants agricoles, à crédit, les intrants dont ils ont besoin, mais à ce jour les contrats ne sont courants que pour les récoltes nécessitant un traitement dans des installations ne servant pas à grand-chose d’autre. Les associations d’agriculteurs peuvent contribuer à réduire les coûts des transactions avec de nombreux petits exploitants, mais il faut alors veiller à éviter les pièges des coopératives d’agriculteurs (nombre excessivement élevé de membres, objectifs trop nombreux, faiblesse de la gestion, politisation, etc.) qui ont échoué par le passé.

Les débats se poursuivent quant à la viabilité des petites exploitations agricoles. Si elles présentent des avantages en matière de gestion de la main-d’œuvre par rapport aux grandes exploitations, les petites exploitations peuvent être désavantagées face aux exigences croissantes des acheteurs – de plus en plus souvent des supermarchés et des exportateurs – en matière de qualité, de continuité, de respect des délais, de volume et de certification des conditions de production. Les petits exploitants agricoles risquent alors d’être exclus des marchés concernant les produits à forte valeur ajoutée.

Les droits fonciers et régimes de propriété sont une autre source de préoccupation. Est-ce que la propriété collective de longue date donne suffisamment de sécurité aux exploitants agricoles pour qu’ils investissent dans leurs terres et les conservent ? Ou l’enregistrement officiel des droits, l’arpentage et la limitation des terres au titre de la propriété foncière libre sont-ils nécessaires ? Ce débat est vif depuis 2008, lorsque des États souverains et de grandes sociétés ont cherché à acquérir des terres sur lesquelles pratiquer l’agriculture à grande échelle dans certaines régions d’Afrique. L’adoption de codes de conduite volontaires peut contribuer à protéger les droits des populations vulnérables ne disposant pas de titres de propriété foncière, mais des mesures plus fortes peuvent être nécessaires.

Les technologies agricoles donnent lieu à des débats passionnés. Dans quelle mesure les technologies faisant intensivement appel à des intrants industriels, comme cela a été le cas avec la révolution verte, sont-elles souhaitables et faisables comparativement à la solution consistant à utiliser moins d’intrants externes et à s’en remettre plus aux techniques agro-écologiques ? Et surtout, quel est l’équilibre entre les opportunités et les risques présentés par les variétés transgéniques ? Des questions concernant les pouvoirs des grandes entreprises, les risques pour l’environnement, l’échelle à laquelle l’agriculture est pratiquée et les droits des petits exploitants agricoles viennent se mêler à ces discussions et sont d’autant plus difficiles à résoudre. Quelles que soient les réponses, un large éventail de solutions techniques sera probablement nécessaire dans un monde exposé au changement climatique et aux incertitudes qui en découlent.

D’autres questions importantes ont également des réponses incertaines. Par exemple, comment s’assurer que le passage d’une société agraire et rurale à une société urbaine et industrielle se fera sans heurt, sans que les petits exploitants agricoles soient globalement privés de leurs terres sans pouvoir pour autant profiter d’emplois plus intéressants ? L’issue dépendra en grande partie du nombre d’emplois décents que l’économie rurale non agricole pourra créer et de la façon dont s’établiront les liens entre milieu urbain et milieu rural.

Enfin, et surtout, il y a les questions environnementales concernant la façon de faire en sorte que l’agriculture soit durable et adaptée au changement climatique tout en réduisant les émissions nettes de gaz à effet de serre. Une orientation radicale vers une mosaïque de systèmes agricoles durables peut être nécessaire, avec une amélioration de la résilience locale basée sur une gestion plus rigoureuse de l’agriculture et des paysages conforme aux principes écologiques.

Choix politique
Ce qui importe actuellement, ce n’est pas seulement savoir ce qu’il faut faire, c’est aussi savoir comment le faire. Il n’est sans doute pas possible d’atteindre d’un seul coup tous les objectifs du développement économique (croissance économique, réduction de la pauvreté et de la faim, égalité sociale, entre les sexes et régionale, et durabilité respectueuse de l’environnement), notamment si on tient compte de la fragmentation de l’administration publique et du soutien politique. Des priorités doivent être définies.

De plus, les politiques agricoles ont souvent eu des effets pervers, avec une surproduction dans les pays de l’OCDE dont les gouvernements soutiennent généreusement les agriculteurs, alors que dans les pays à faibles revenus, les exploitants agricoles sont souvent surtaxés. S’il n’est pas simple ni évident d’améliorer les politiques, il est clair qu’elles sont importantes. Les tentatives d’élaboration de politiques agricoles optimales ne tenant pas compte des calculs politiques ont peu de chances de réussir. En pratique, on est de moins en moins à la recherche de « meilleures pratiques » et on porte de plus en plus d’intérêt à la notion de « bonne adaptation » et, plus radicalement, aux conditions jugées « suffisamment bonnes ». Pour progresser, il importe donc d’identifier ces conditions, même si elles ne sont pas suffisantes en elles-mêmes, puis réfléchir à la façon de les créer, même dans des formes pouvant être imparfaites.

Si tout cela paraît bien difficile, les exemples de plusieurs pays asiatiques ayant trouvé des solutions à divers types de problèmes sont encourageants dans la mesure où ces solutions ont entraîné un développement économique lui-même à l’origine de croissance et de transformation de leurs économies.


Autor : Steve Wiggins
Overseas Development Institute (ODI)
Londres, Royaume-Uni
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