Agricultrice en Afghanistan. Dans les systèmes religieux, les femmes n’ont souvent accès à la terre que par l’intermédiaire de parents de sexe masculin.

Les droits à la propriété foncière, ça compte !

Dans leur grande majorité, les économistes et responsables des orientations politiques reconnaissent que les droits à la propriété foncière garantis et bien définis font partie intégrante de la réduction de la pauvreté et de la prospérité économique. Mais comment les systèmes juridiques, les régimes de propriété foncière et le développement économique interagissent-ils ? L’auteure fait la preuve de cette interaction en s’appuyant sur les derniers résultats de ses recherches émanant de 146 pays.

La raison fondamentale pour laquelle les droits à la propriété occupent une place primordiale dans la croissance économique tient au rôle important et omniprésent qu’ils jouent dans la définition des incitations au niveau des échanges politiques, sociaux et économiques. Par exemple, on dit souvent que lorsque les droits à la propriété foncière sont garantis, les gens sont plus incités à investir dans l’amélioration des terres dans la mesure où leurs efforts sont protégés. Ensuite, la garantie du droit foncier facilite les emprunts sur les marchés des capitaux car les terres peuvent alors servir de garantie. Enfin, la clarté des droits de propriété foncière permet la cession de ces droits sous forme de vente ou de location. Cela améliore l’efficacité de l’affectation des ressources en veillant à ce que le travail de la terre soit assuré par ceux qui sont le mieux à même de le faire.

La garantie des droits de propriété foncière joue également un rôle capital dans la réduction de la pauvreté. Dans de nombreux pays en développement, la terre reste la seule source de moyens de subsistance des ménages pauvres et marginalisés. Ainsi, l’amélioration de la sécurité des droits de propriété foncière se traduit par un accès plus facile au logement, à l’alimentation et aux revenus. Par ailleurs, lorsque les droits fondamentaux tels que les droits au logement et à la nutrition sont garantis, les pauvres ont plus de chance d’accéder à l’éducation, ce qui ne peut que les aider à échapper au cercle vicieux de la pauvreté.

Les droits de propriété et la loi

Par contre, l’existence d’un système juridique sans faille est une condition sine qua non à la mise en place d’un système de garantie des droits de propriété foncière. La loi définit l’ensemble des droits fonciers qui peuvent aller des droits à la propriété privée aux droits d’utilisation du sol, aux droits à la location et aux droits coutumiers. Elle définit également les restrictions et limitations imposées à ces droits par l’État, ainsi que les conditions dans lesquelles les propriétaires peuvent être expropriés de leurs terres. La loi définit les règles de cession des terres, sous forme de vente ou de location, et stipule les modalités d’héritage des terres. Elle offre également une base pour la création d’institutions chargées d’administrer les terres et la définition des mécanismes de résolution des litiges fonciers. Malgré leur importance, les droits de propriété foncière sont soit inexistants, soit mal définis dans un certain nombre de pays. Dans de nombreux pays en développement, les droits fonciers continuent d’être régis par un cadre complexe de règles formelles et informelles souvent contradictoires entraînant une situation de pluralisme juridique. Cette ambiguïté concernant les droits de propriété foncière fausse considérablement les motivations et a une incidence négative sur les résultats économiques.

Systèmes juridiques fondés sur les droits de propriété et le régime foncier

Dans notre étude, nous collectons des données complètes sur les législations et régimes fonciers liés à la propriété dans 146 pays, ces données couvrant tout le 20ème siècle. Nous utilisons ensuite des techniques économétriques pour regrouper les pays similaires et en tirer une nouvelle classification des systèmes juridiques fondés sur les droits de propriété et les régimes fonciers. Sept systèmes juridiques distincts sont utilisés à l’échelle mondiale : systèmes de propriété purement privée, systèmes dominés par l’État, systèmes mixtes privés-publics, systèmes de propriété privée avec éléments coutumiers, systèmes coutumiers de jure, systèmes coutumiers de facto, et systèmes religieux.

Les systèmes de propriété privée sont appliqués dans des pays tels que l’Australie, la France et l’Allemagne où la source du droit est uniquement le droit formel écrit et où le processus législatif s’appuie sur des contrôles stricts. La propriété foncière privée constitue une part importante de la totalité de la propriété foncière et est explicitement protégée par la Constitution. Les cadastres sont bien développés et l’exactitude des registres fonciers, lorsque tous les droits fonciers sont systématiquement enregistrés, est généralement garantie par l’État. Ce système a facilité la pratique consistant à utiliser la propriété comme garantie au moment de contracter des emprunts auprès des banques.

À l’opposé, les systèmes dominés par l’État (par ex. la Chine, le Belarus, l’Ouzbékistan), ou bien ne reconnaissent pas la propriété privée, ou n’ont que très récemment autorisé cette forme de propriété dans leur législation. Les particuliers, ménages et organisations n’ont généralement accès à la terre que par l’intermédiaire de droits d’utilisation qui leur sont attribués ou de la location de terrains auprès de l’État, ces droits n’offrant que peu de protection et pouvant être facilement annulés par l’État. Ce dernier joue également un rôle décisif en matière d’utilisation, de planification et de développement des terres. Par exemple, après avoir adopté une série de modifications législatives en faveur de la propriété privée, le gouvernement du Tadjikistan a continué de rendre obligatoire la production de coton, même dans les exploitations privées. D’une manière générale, le cadastre et l’administration des terres sont sous-développés, et manquent de moyens et de soutien technique, si bien qu’il est pratiquement impossible d’utiliser la propriété pour accéder au crédit.

Les systèmes mixtes privés-publics sont généralement assimilés aux anciens pays socialistes ayant adopté, dans les années 1990, un système totalement en faveur des droits de propriété privée. Bien que les programmes postsocialistes de réforme foncière aient – avec plus ou moins de réussite – privatisé les terres, l’État continue de détenir une part considérable de la propriété foncière totale, notamment en ce qui concerne les terres agricoles. Contrairement aux pays appliquant les systèmes dominés par l’État, dans de nombreux pays appliquant ce système (par exemple la Croatie, la République tchèque ou la Hongrie), un système efficace de cadastres et de registres fonciers existait déjà avant la période socialiste et il a simplement repris après la transition.

L’existence de droits coutumiers et de régimes fonciers, dans une plus ou moins grande mesure, est une caractéristique commune aux trois systèmes juridiques suivants. Au cours du siècle dernier, les pays appliquant le système de propriété privée avec des éléments coutumiers ont régulièrement remplacé le régime de propriété autochtone par le régime de propriété privée. Alors que le droit coutumier continue d’être partiellement appliqué pour des questions telles que l’héritage, le régime foncier autochtone recule depuis des décennies. D’une manière générale, le droit formel s’est montré défavorable aux revendications foncières des populations autochtones et ce n’est que très récemment que certains de ces pays, tels que la Bolivie, l’Équateur et le Pérou, ont commencé à reconnaître les droits coutumiers dans leurs dispositions réglementaires. Malgré une tradition relativement longue de propriété privée, la majorité des pays concernés a mal protégé les droits de propriété individuelle, ce problème étant par ailleurs compliqué par l’inégalité persistante de la répartition des terres.

Par contre, ce qui distingue le plus les systèmes coutumiers de jure, c’est la reconnaissance formelle du système coutumier de propriété foncière dans la législation et la constitution. La propriété foncière privée n’est pas interdite, mais la propriété communautaire prévaut et est la forme de propriété dominante. Un pays représentatif de ce système juridique est le Botswana, où le pouvoir administratif sur les attributions des terrains résidentiels, des terres arables et des pâturages, autrefois détenu par les chefs, a été transféré à douze land boards (conseils fonciers) de district. Les terres attribuées sont gratuites et peuvent être transmises par héritage, mais elles ne peuvent être vendues. Par ailleurs, les land boards sont compétents pour annuler les droits coutumiers applicables à une terre lorsqu’elle n’est pas utilisée conformément à l’objet de l’attribution.

Contrairement aux systèmes coutumiers de jure, les systèmes coutumiers de facto ne reconnaissent pas officiellement la propriété communautaire même si celle-ci continue d’être dominante. Certains pays, par exemple l’Angola, le Nigeria et la République centrafricaine, font peu ou pas référence à la propriété communautaire, alors que le Burkina Faso et le Sénégal l’ont officiellement abolie. Par ailleurs, certains pays (par ex. le Burundi, le Niger) reconnaissent les droits fonciers coutumiers mais seulement dans le contexte de leur conversion en droits individuels privés. Hormis leur non-reconnaissance de la propriété coutumière, ces pays présentent de nombreuses similitudes avec les pays appliquant les systèmes coutumiers de jure. Par exemple, les deux systèmes souffrent du sous-développement ou de la non-existence d’institutions démocratiques, ainsi que de contradictions entre la législation nouvellement promulguée et l’ancienne législation coloniale qui, dans certains cas, est encore en vigueur.

Enfin, comme leur nom le donne à entendre, les systèmes religieux tirent de la religion les règles régissant les terres. Ces règles sont toujours codifiées et font partie du cadre juridique statutaire d’un pays. Les systèmes religieux ont également tendance à être plus portés vers les réformes de redistribution des terres. Surtout, les règles religieuses sont strictement suivies en matière d’héritage de biens qui, d’une manière générale, se caractérise par une différenciation entre les genres. La propriété publique des terres est la forme prévalente de ce système (par ex. en Afghanistan, aux Émirats arabes unis ou en Malaisie) bien que certains systèmes religieux ont une longue tradition de propriété foncière privée (en Iran et au Liban, par exemple).


L’impact des systèmes juridiques sur l’éducation

Selon les théories économiques,  l’accumulation de capital humain est couramment soulignée comme un des principaux déterminants de la croissance. Pour mesurer le capital humain, nous utilisons les taux d’inscription scolaire de la Banque mondiale (2012) ainsi que les données sur le niveau d’instruction de Barro et Lee (2013). Les résultats de notre étude donnent à penser que différents systèmes juridiques de droits de propriété et de régimes fonciers ont de fortes incidences sur les résultats scolaires. Nous avons également des éléments de preuve empiriques démontrant que certains de ces effets se caractérisent par une différenciation entre les genres, ce qui donne à penser que la terre peut être une source importante d’inégalité des sexes.

Si on examine les taux de scolarisation pour différents niveaux d’instruction (Banque mondiale), tous les systèmes sont considérablement à la traîne par rapport aux systèmes d’entière propriété privée. Les systèmes coutumiers de jure, dans lesquels la propriété communautaire dominante est officiellement reconnue par la loi, sont typiquement ceux dans lesquels les taux de scolarisation dans le secondaire sont les moins élevés, suivis par les systèmes religieux. Cela vaut, même après avoir vérifié le niveau de pauvreté des pays appliquant ces systèmes. Par contre, si les taux de scolarisation dans le secondaire des systèmes mixtes publics-privés et dominés par l’État sont également plus faibles, l’effet est moins considérable et son importance moins marquée. Cela s’explique facilement par l’héritage socialiste des deux systèmes qui soutenait des programmes favorables à l’instruction universelle.

Lorsqu’on tient compte de l’enseignement supérieur, toutefois, ce sont les systèmes dominés par l’État qui ont les plus mauvais résultats, suivis de près par les systèmes de propriété privée ayant des éléments coutumiers, les systèmes religieux et les systèmes coutumiers de jure. Dans le cas des pays appliquant des systèmes de propriété privée avec des éléments coutumiers (la plupart des pays d’Amérique latine), les résultats fortement négatifs pourraient être dus à la forte inégalité foncière, seuls les riches propriétaires fonciers ayant eu les moyens d’accéder à l’enseignement supérieur au cours du siècle dernier. Les résultats montrent également que les systèmes religieux, systèmes de jure et systèmes de propriété privée avec des éléments coutumiers avaient tendance à être ceux dans lesquels la proportion de la population féminine n’ayant pas dépassé le niveau d’instruction primaire était la plus élevée. Dans ces systèmes, les femmes n’ont souvent accès à la terre que par l’intermédiaire de leurs parents de sexe masculin (père, époux ou frère, par exemple). De plus, dans ces systèmes, les règles régissant l’héritage empêchent les femmes d’hériter de terres ou ne leur permettent d’hériter que de plus petites superficies que leurs homologues masculins.

Dans l’ensemble, nos résultats donnent à penser que la législation joue un rôle important dans la mise en place d’un système de droits de propriété garantis. Ils mettent en avant la suprématie des systèmes de propriété privée sur les systèmes religieux, coutumiers, d’État et divers systèmes mixtes, non seulement en termes de niveau d’éducation, comme indiqué dans le présent article, mais aussi en ce qui concerne un certain nombre d’autres indicateurs tels que l’investissement et la pauvreté. Ils soutiennent fortement les initiatives visant à renforcer les droits de propriété foncière et, par conséquent, à réduire la pauvreté, améliorer l’égalité des genres et accroître le revenu par habitant.

Ana Marija Dabo
Université Deakin
Melbourne, Australie
adabo@deakin.edu.au