Photo : Christophe Vander Eecken/laif

La coopération au développement peut-elle contribuer à réduire la migration internationale de la main-d’œuvre ?

Lorsqu’on leur demande ce qu’il faut faire au sujet de la « crise des réfugiés », presque tous les politiciens estiment que la coopération au développement doit en faire plus pour améliorer la situation dans les régions d’origine. Et de fait, des milliards d’euros sont consacrés à la lutte contre les causes profondes de la migration. La coopération au développement en général et les interventions de développement rural en particulier peuvent-elles répondre à cette attente, et si oui, comment ?

La lutte contre les causes de la migration est un thème controversé. Les partis d’opposition soutiennent que les gouvernements invoquent les causes de la migration pour détourner l’attention de leur incapacité à gérer la crise des réfugiés. Ceux qui critiquent la coopération au développement se demandent pourquoi tellement de gens essaient encore de s’imaginer un avenir en dehors de leurs régions d’origine. De leur côté, les supporters de la migration craignent que l’aide publique au développement (APD) soit détournée de sa vocation et serve à construire des murs contre les migrants. Les chercheurs spécialisés dans les questions de migration objectent qu’une plus grande efficacité des efforts visant à réduire la pauvreté contribuerait même à stimuler la migration internationale dans la mesure où les très pauvres n’ont pas les moyens de migrer. Certains praticiens de la coopération au développement craignent qu’une réorientation de l’aide en faveur des objectifs d’une politique migratoire ne soit rien d’autre qu’un nouveau changement d’étiquette.

La question abordée par cet article est donc la suivante : la coopération au développement va-t-elle contribuer à atténuer les causes de la migration et, si oui, par quels moyens ? Cette question porte sur la migration de la main-d’œuvre plutôt que sur les réfugiés, même s’il faut bien reconnaître qu’il n’est pas toujours possible de clairement séparer les uns des autres. L’accent est également mis sur les interventions visant à améliorer la situation dans les régions d’origine plutôt que sur celles visant à mieux gérer la migration. Enfin, l’article s’intéresse également à l’Afrique sub-saharienne car c’est notre continent voisin qui est censée recueillir la majeure partie des fonds.

QU’EST-CE QUI INFLUENCE LA MIGRATION DE LA MAIN-D’ŒUVRE ?

La théorie des migrations a tendance à expliquer les flux migratoires en faisant une distinction entre les facteurs de départ (conditions dans la région d’origine), les facteurs d’attraction (conditions dans la région de destination) et les coûts de la migration. Pour simpliste qu’il soit (voir figure), ce modèle peut aider à structurer l’analyse des facteurs ayant une influence. Alors que la lutte contre les causes de la migration concerne les facteurs de départ, les coûts de la migration ont également tendance à jouer un rôle. Pour la migration de la main-d’œuvre, les facteurs de départ peuvent être analysés selon une perspective macro- ou micro-économique.

Les facteurs de départ : croissance sans emploi, …

Une analyse macro-économique des marchés mondiaux du travail indique que le phénomène de « croissance sans emploi », bien connu dans la plupart des pays de l’hémisphère sud, a tendance à encourager la migration de personnes à la recherche d’opportunités d’emploi. Si la mondialisation économique a stimulé le commerce international et les taux de croissance économique, elle n’a pas réussi à créer des emplois au niveau mondial et s’est accompagnée de progrès techniques qui remplacent la main-d’œuvre.

Les emplois créés par la croissance économique sont compensés par la destruction d’emplois due à l’automatisation. Ce phénomène est bien sûr international et son impact sur différentes régions varie considérablement. Les régions les moins concurrentielles sont les perdantes. En Afrique sub-saharienne, tous les ans, 15 millions de jeunes atteignent l’âge de travailler alors que deux millions d’emplois seulement sont créés. Ce décalage a été observé, même pendant des périodes de forte croissance économique (de cinq à dix pour cent par an). La nature mondiale des mécanismes responsables du chômage indique qu’il y a des limites à la coopération au développement lorsqu’il s’agit de s’attaquer aux causes profondes de la migration de la main-d’œuvre.  

Au niveau micro-économique, on constate une situation similaire. La majorité des familles africaines vivent grâce à la migration. Selon une analyse récente portant sur un large éventail d’études de cas réalisée par Malte Steinbrink et Hannah Niedenführ, en Afrique sub-saharienne plus de 50 pour cent des ménages ruraux et environ 70 pour cent de la population urbaine dépendent de moyens de subsistance translocaux. Pour environ 50 millions de ménages africains ruraux, la migration d’au moins un de leurs membres, essentiellement de jeunes hommes, est devenue une nécessité économique dans la mesure où ni les sources de revenu rurales dans la région d’origine ni les revenus perçus dans les régions de destination ne peuvent garantir un niveau de vie décent. Ainsi, la migration des jeunes n’est pas seulement une décision individuelle traduisant une préférence pour un mode de vie urbain. Elle s’inscrit au contraire dans le cadre bien établi de systèmes de subsistance ruraux-urbains.

La plupart des migrants sont des migrants temporaires qui conservent des liens sociaux, culturels et économiques avec leurs régions d’origine (voir l’article « Multilocalité – les migrants façonnent l’avenir de leurs lieux d’origine »). Certains migrent sur une base saisonnière ; d’autres reviennent une fois par an pour la période des fêtes ; d’autres encore sont des migrants circulaires ; et enfin il y a ceux qui migrent pour une certaine période de leur cycle de vie, avec l’intention de rentrer après avoir mis suffisamment d’argent de côté pour se marier et aménager une exploitation agricole. Lorsque la migration est enracinée dans des systèmes de subsistance tendant à minimiser les risques, il n’est pas facile pour la coopération au développement de proposer d’autres solutions suffisamment attractives.

… croissance démographique, …

Lorsqu’un trop grand nombre de jeunes entrent sur le marché du travail comparativement aux opportunités d’emploi disponibles, on ne peut pas ignorer la croissance démographique comme facteur de départ. De fait, l’Afrique sub-saharienne a encore un taux de croissance démographique de 2,5 pour cent par an – très supérieur à celui des autres régions du monde. Il faut toutefois faire la part des choses et mettre ce pourcentage en rapport avec la faible densité de population (45 personnes au km2, contre 230 en Allemagne), ce qui laisse encore de vastes régions avec un potentiel de ressources sous-utilisé, mais aussi avec de longues distances à parcourir et, proportionnellement, un coût élevé de développement des infrastructures.

L’obstacle majeur à la volonté de réduire effectivement, en peu de temps, le taux élevé de croissance démographique, est la logique sous-jacente de la « transition démographique » selon laquelle une réduction du taux de fertilité a tendance à faire suite à une réduction du taux de mortalité avec un délai d’environ une génération. Cela veut dire que les gens ne sont généralement prêts à réduire le nombre d’enfants qu’ils ont en faisant appel à la contraception qu’après avoir constaté par eux-mêmes que la plupart des enfants nés survivent. Il n’y a que depuis dix ans que l’Afrique a réussi à considérablement réduire le taux de mortalité (après une brutale interruption due au VIH/ SIDA dans les années 1990). La réduction des taux de fertilité n’a donc commencé que très récemment. Le soutien de la planification familiale peut contribuer à accélérer ce processus, mais il faut attendre avant que les taux de naissance baissent, compte tenu du nombre croissant de femmes ayant l’âge de procréer. Du coup, la marge disponible pour réduire la migration grâce à l’application de politiques démographiques s’en trouve également très limitée.

… conditions environnementales

La détérioration des conditions environnementales telles que le changement climatique, la dégradation du sol ou la pénurie croissante d’eau est un autre facteur de départ. En Afrique, dans la région du Sahel, par exemple, la migration est devenue une réaction courante aux périodes de sécheresse et aux crises alimentaires. Alors que la migration environnementale est souvent mise en avant en soutien de la politique climatique, les résultats de la recherche montrent que les facteurs de départ environnementaux ne sont qu’un exemple parmi d’autres, parmi lesquels les marchés agricoles et la rareté accrue des terres. Si l’efficacité des politiques d’atténuation du changement climatique et d’adaptation au changement climatique est primordiale pour réduire la pression migratoire à longue échéance, son impact à court terme sur la migration est limité.

En plaçant ces facteurs de départ dans leur contexte, nous pouvons conclure que si la coopération au développement a un lien avec tous, il est évident qu’elle ne peut pas facilement influencer la plupart d’entre eux à court terme.

Le rôle des coûts de la migration est reflété par la « cascade migratoire »

Les coûts de la migration sont un obstacle, notamment à la migration internationale longue distance. Il semble y avoir une corrélation entre le niveau de revenu des ménages et la distance de migration. Au Népal, par exemple, dans un village, les plus pauvres cherchent un emploi dans les zones rurales, les moins pauvres ont les moyens d’émigrer à Katmandou, la couche moyenne a tendance à créer des réseaux de migration vers des destinations indiennes, alors que seuls les migrants issus de ménages agricoles les plus aisés réussissent à trouver des emplois dans les États arabes du Golfe. Ainsi, les emplois sur les chantiers de construction du Qatar, considérés comme terribles du point de vue des droits de l’homme, sont parmi les plus recherchés par les villageois népalais. De tels obstacles à la migration ne permettent qu’aux personnes comparativement aisées d’aller en Europe. C’est pourquoi certains experts mettent en garde contre le fait que plus la lutte contre la pauvreté sera efficace, plus de personnes pourront tenter l’aventure d’un voyage coûteux à destination de l’Europe – faire de la réduction de la pauvreté un tremplin pour la migration internationale.  

Toutefois, cet argument ne tient pas face à une analyse approfondie. De fait, la migration s’effectue souvent par étapes. Les pauvres des régions rurales migrent vers des centres urbains régionaux ; ceux qui y ont accumulé un peu d’argent et d’expérience peuvent choisir d’aller vivre dans de grosses agglomérations. De là, les migrants plus audacieux peuvent avoir les moyens de passer à des pays plus prospères lorsque la concurrence des nouveaux arrivants sur les marchés du travail urbains ou dans les secteurs de services informels devient trop rude.

Il existe en conséquence une hiérarchie internationale de destinations dans les tendances migratoires de l’Afrique. Alors que des habitants du Burkina Faso peuvent aller au Ghana, les Ghanéens ont tendance à aller au Nigeria alors que les Nigérians tentent leur chance en Afrique du Sud ou en Europe. Ainsi, la pression migratoire des régions rurales pauvres est-elle transférée aux personnes plus aisées des centres urbains ayant la capacité de migrer à l’étranger. C’est ce qu’on peut appeler une cascade migratoire (voir la figure). Le message à en tirer, pour les politiques de développement, est qu’en réduisant la pression migratoire à tous les niveaux, la réduction de la pauvreté dans les zones rurales d’origine peut contribuer à réduire la migration internationale.  

QU’EST-CE QUE LA COOPÉERATION AU DEVELOPPEMENT A APPORTÉ A CE JOUR ?

Pour commencer, il faut reconnaître qu’on dispose de peu de preuves statistiques de l’impact des interventions de coopération au développement sur la migration. Il est évident que l’émigration à partir des zones rurales a augmenté. Mais il est difficile de dire si elle existe malgré l’efficacité des efforts de développement rural ou en raison de la négligence des zones rurales au cours des deux dernières décennies ou même suite à des interventions rurales. Les systèmes de subsistance translocaux ruraux-urbains existent dans les régions rurales dynamiques et marginales. Les efforts permanents visant à placer le slogan « des emplois, encore des emplois, toujours des emplois » au premier rang des priorités de la coopération au développement avec l’Afrique indiquent que les efforts passés étaient trop limités ou pas très efficaces.

« Le développement rural peut réduire la pression migratoire. Mais dans certaines limites seulement. »

C’est en Chine et en Corée du Sud que les plus grandes réussites en matière de réduction de la pauvreté de revenu ont été constatées au cours des cinq dernières décennies.  Elles se sont appuyées sur des politiques macro-économiques, avec une contribution minimale de la coopération internationale au développement. Les politiques commerciales ont joué un rôle majeur dans les phases initiales. Des exemples de la Zambie et du Népal déterminent le potentiel et fixent les limites des programmes de développement rural visant à réduire l’émigration depuis les régions rurales. En Zambie, d’importants efforts soutenus par les bailleurs de fonds ont été faits en faveur du développement rural dans les années 1980, dans le but de réduire explicitement l’émigration en soutien de la campagne de « retour au pays » du gouvernement. Ces efforts ont été suivis d’une tendance claire à la réémigration dans les régions rurales, résultant également d’un changement en termes de commerce entre les produits agricoles et les produits industriels, c’est-à-dire une augmentation marquée des prix à la production et à la consommation des produits agricoles. Les politiques commerciales ont certes encouragé le retour à la terre, mais les programmes de développement ont offert les opportunités et les capacités.

Dans les collines du Népal, ce type de programmes a contribué à renforcer les systèmes de subsistance translocaux en améliorant le revenu des épouses de migrants grâce à la promotion de l’horticulture plutôt qu’en offrant des opportunités locales à leurs maris migrants. Cela reflétait le potentiel limité des ressources naturelles et la forte pression foncière. Les exemples montrent que les interventions de développement rural peuvent améliorer les possibilités de revenu à condition d’être accompagnées de conditions de marché favorables pour les produits ruraux. Ce faisant, elles peuvent réduire la pression migratoire chez les pauvres vivant en milieu rural mais sont incapables de remplacer les revenus provenant de la migration.  

Compte tenu des limites des marchés mondiaux du travail et du phénomène de « croissance sans emploi » en Afrique – ainsi que des possibilités de revenu limitées et essentiellement marginales dans les secteurs non agricoles – la coopération au développement doit viser à réduire les pressions migratoires dans les régions rurales et urbaines. Elle doit mettre l’accent sur la création d’emplois et de possibilités de revenu, aussi bien pour les jeunes que pour tous les autres demandeurs d’emploi. La création de revenus généralisée et inclusive est la solution pour atténuer la pression migratoire. Que peut-on faire pour contribuer à la réalisation de cet objectif compte tenu du contexte économique dans les pays africains ?  

Comme les politiques de développement peuvent potentiellement réduire la pression migratoire mais risquent également de l’intensifier, les premières recommandations suivent les principes suivants : ne porter préjudice à personne et ne négliger personne. Les interventions doivent éviter de détruire des emplois et les possibilités de revenu en évitant les formes de progrès techniques permettant de faire des économies de main-d’œuvre. Elles doivent éviter de déplacer de petits éleveurs et petits agriculteurs au profit d’investisseurs fonciers à grande échelle. Elles doivent éviter de soutenir l’adoption de normes de produits inappropriées ayant tendance à exclure les producteurs pauvres en ressources. Elles ne doivent pas être guidées par des modèles de transformation rurale suivant le principe « croître ou disparaître ».

DIX REGLES POUR LES INTERVENTIONS SENSIBLES A LA MIGRATION

Mais il ne suffit pas de ne porter préjudice à personne. Alors que faut-il faire d’autre pour favoriser la promotion inclusive d’emplois et de revenus tenant compte des conditions concurrentielles défavorables des pays d’Afrique sub-saharienne ? Dix règles doivent être prises en considération.

Premièrement et avant tout, les emplois ne sont créés que par des investissements ayant une incidence positive nette sur l’emploi. De nombreux investissements privés tendent à détruire plus d’emplois ou d’opportunités de revenu qu’ils n’en créent. La promotion des investissements doit par conséquent mettre l’accent sur de nouvelles activités économiques innovantes qui remplacent les importations ou ajoutent des étapes de transformation aux chaînes de valeur au lieu de remplacer des activités locales existantes.

Deuxièmement, les opportunités économiques doivent être analysées relativement au contexte concurrentiel. Il existe généralement des opportunités favorables aux pauvres, c’est-à-dire faisant appel à une main-d’œuvre abondante, ayant de bonnes chances de devenir concurrentielles, même si des efforts sont nécessaires pour les identifier grâce à une analyse appropriée des marchés et des ressources locales.

Troisièmement, cela nécessite une analyse approfondie des potentialités – souvent sous-estimées – des pauvres afin d’optimiser leur inclusion dans les marchés du travail et des produits de base.

Quatrièmement, les petits producteurs doivent se structurer en organisations de producteurs socialement inclusive pour avoir un accès commun aux services et aux marchés – condition préalable à leur accès aux opportunités de revenu.

Cinquièmement, la promotion des technologies appropriées doit suivre la ligne directrice « à aussi forte intensité de main-d’œuvre que possible tout en étant aussi efficace que nécessaire ». Toute promotion du « progrès technique » en tant que tel intensifie la pression migratoire. D’un autre côté, il faut souvent augmenter la productivité pour surmonter les goulots d’étranglement ou devenir concurrentiel. Un tracteur peut remplacer 20 ouvriers dans un cas ou contribuer à créer 20 emplois dans un autre. En tout cas, une attention particulière doit être accordée à l’incidence du changement technologique sur l’emploi.

Sixièmement, il faut adapter les politiques commerciales de manière à protéger les activités prometteuses à forte intensité de main-d’œuvre.

Septièmement, les réformes foncières doivent veiller à ce que les petits exploitants pauvres ne soient pas obligés de vendre leurs terres en cas d’urgence.

Huitièmement, la promotion socialement inclusive de la gestion des ressources naturelles – y compris de la réhabilitation des sols et de l’adaptation au changement climatique – est indispensable pour éviter la migration environnementale.

Neuvièmement, il faut promouvoir les programmes de travaux publics à forte intensité de main-d’œuvre visant à mettre en place et entretenir les infrastructures. Cela peut contribuer à améliorer les opportunités d’emplois saisonniers à grande échelle et à court terme.

Enfin et surtout, le développement des compétences doit mettre l’accent sur des domaines liés à des possibilités de revenu existantes. La formation dans d’autres domaines stimule la migration au lieu de la réduire.

En conclusion, les efforts de développement rural peuvent contribuer à la lutte contre les causes de la migration s’ils visent à avoir un effet positif net sur l’emploi dans et hors du secteur agricole et s’ils sont accompagnés d’ajustements ciblés de la politique commerciale.  De telles contributions au développement rural sont nécessaires mais ne créeront vraisemblablement pas suffisamment d’emplois. Ce résultat ne peut être atteint que dans un contexte macro-économique mondial et national différent.

Le Dr Theo Rauch est professeur invité au Centre des études de développement / Institut de géographie de l’université libre de Berlin. Il fait des recherches sur le développement rural dans les pays d’Afrique et d’Asie depuis plus de 40 ans.
Contact: theorauch@gmx.de