Deux crises alimentaire en trois ans : un risque pour la sécurité alimentaire

Les prix mondiaux des denrées alimentaires ont considérablement augmenté en 2010/2011 De fait, l’indice des prix des produits alimentaires de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) montre que l’indice des prix des céréales a augmenté de plus de 60 pour cent de juin 2010 à septembre 2011. Pendant la même période, les augmentations réelles des prix par produit varient. Les prix internationaux du maïs, par exemple, ont presque doublé et ceux du blé ont augmenté de plus de 75 pour cent (FAO 2011). Le prix du riz, par contre, a moins augmenté (de 50 pour cent seulement). Les prix de la viande et des produits laitiers ont également progressé (voir le diagramme). La dynamique de l’augmentation des prix dont nous sommes actuellement témoins est différente de celle de la crise de 2007–2008. À leur niveau le plus élevé en 2011, les prix du riz et du blé sont respectivement de 36 et 25 pour cent inférieurs à ceux de la crise de 2007–2008. Par contre, le prix du maïs à son niveau le plus élevé est aujourd’hui de 7 pour cent supérieur à celui de 2007–2008.

Les causes restent les mêmes

Les facteurs à l’origine de la crise actuelle sont les mêmes que ceux qui ont entraîné celle de 2007–2008. Ces facteurs sont l’augmentation du prix du pétrole, la demande croissante de biocarburant, la forte croissance économique des pays émergents, la dépréciation du dollar, les conditions climatiques extrêmes, les chocs commerciaux dus aux restrictions à l’exportation et aux achats précipités, et ils sont venus s’ajouter au manque d’intérêt à long terme accordé à l’agriculture (Fan, Torero et Headey 2011). La production mondiale de biocarburant a continué de progresser (de 70 pour cent aux États-Unis et en Europe) depuis la crise alimentaire de 2007–2008 (voir l’article  Croissance de la demande de biocarburants et prix internationaux des produits alimentaires). Parallèlement, le dollar US a poursuivi son recul (13 pour cent entre octobre 2008 et septembre 2011) par rapport à l’euro (Banque centrale européenne 2011). Par ailleurs, un certain nombre de conditions climatiques extrêmes telles que les fortes sécheresses qu’ont connues la Russie, la Chine et la Corne de l’Afrique ont contribué à l’augmentation des prix internationaux depuis la crise de 2007–2008.

Variations régionales

L’importance relative de ces facteurs varie d’une région à l’autre. En Amérique latine, le prix du maïs a augmenté en raison de la demande toujours croissante de biocarburant aux États-Unis, et de la faiblesse des stocks de maïs dans cette région. En Asie de l’Est et du Sud, il y a maintenant plus d’un an que les prix du riz et du blé augmentent en raison de la demande croissante de denrées alimentaires et de l’accroissement des coûts de production. En Chine, l’augmentation du prix du blé a atteint 40 pour cent et celle du prix du riz 50 pour cent depuis juin 2009. Pendant cette même période, les prix du blé et du riz ont respectivement progressé de 30 et 35 pour cent en Inde (FAO 2011). Ces augmentations sont dues à une forte croissance économique en Chine, en Inde et dans d’autres parties de l’Asie, ainsi qu’à l’accroissement des coûts de production alimentaire eux-mêmes dus à l’augmentation des salaires et des prix des intrants. En Afrique, la  Somalie connaît une sécheresse historique qui a plongé les parties australes du pays dans la famine, les prix du sorgho et du niébé ayant plus que doublé et dépassé les niveaux atteints pendant la crise de 2007–2008 (FAO 2011).

Les pauvres sont les plus durement touchés

Le niveau élevé et la volatilité durable des prix des produits alimentaires ont gravement réduit la sécurité alimentaire des consommateurs les plus pauvres du monde qui consacrent de 50 à 70 pour cent de leurs revenus à l’alimentation et ont beaucoup de mal à s’adapter aux augmentations rapides des prix. Plus de 44 millions de personnes sont tombées sous le seuil de pauvreté (1,25 dollar US par jour) entre juin et décembre 2010 (Banque mondiale – Food Price Watch 2011). Les femmes sont plus exposées à l’augmentation des prix alimentaires que les hommes. Selon une étude de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), en Éthiopie, les chances qu’ont les femmes chefs de ménages de perdre leurs revenus ou leurs biens en raison de l’augmentation du prix des produits alimentaires et des chocs alimentaires sont jusqu’à 15 pour cent supérieures à celles des hommes. Pendant la crise alimentaire de 2007–2008, ces ménages n’ont pas pu subvenir à leurs besoins alimentaires pendant deux mois de plus que les ménages dont le chef est un homme. L’actuelle sécheresse qui sévit dans l’Afrique de l’Est menace la sécurité alimentaire des pauvres de toute la région, met en péril la vie de plus de 10 millions de personnes (Nations unies 2011) et, à long terme, est un danger pour les moyens d’existence, les revenus et la santé.

La forte croissance économique n’a pas mis les pays en développement et les pays émergents à l’abri de l’augmentation des prix des produits alimentaires. Contrairement à l’escalade des prix en 2007–2008,la forte inflation des prix de l’alimentation touche de grands pays en développement à revenu moyen tels que l’Inde et la Chine. Cette inflation a été d’environ 10 pour cent en Inde et de 13 pour cent en Chine en un an depuis septembre 2010. Elle a eu des conséquences considérables dans la mesure où ces deux pays comptent des millions de pauvres et de personnes souffrant de malnutrition. De plus, cette tendance risque de compromettre les progrès réalisés au niveau du développement économique et social.

Que font les bailleurs de fonds et les pays en développement?

Les bailleurs de fonds et les pays en développement ont pris diverses mesures pour faire face à la hausse des prix des denrées alimentaires et à leur volatilité. En avril 2009, dans la Déclaration commune de L’Aquila sur la sécurité alimentaire mondiale, les pays membres du G-8 ont engagé 22 milliards de dollars US pour améliorer la sécurité alimentaire mondiale dans un délai de trois ans. À ce jour, toutefois, les trois quarts environ de ces engagements n’ont pas été déboursés. Lorsque les prix des denrées alimentaires sont repartis à la hausse en juin 2010, le gouvernement français a placé la prévention de la volatilité de ces prix au premier rang des préoccupations du G-20 de cette année. À Paris, la réunion du G-20 des ministres de l’Agriculture a donné lieu à la création de la base de données mondiale AMIS (Agriculture Market Information System) dans le cadre des efforts visant à réduire la volatilité des prix des denrées alimentaires. Parmi les autres initiatives, citons le récent partenariat conclu entre le groupe de la Banque mondiale et JPMorgan Chase pour mettre en place l’outil Agriculture Price Risk ManagementFacility. Celui-ci met des produits de gestion des risques en matière de prix à la disposition de petits clients n’ayant généralement pas accès à des instruments de couverture des risques financiers en raison de l’importance des coûts initiaux et d’autres facteurs. Ce sont là autant de mesures qui vont dans le bons sens, mais il est urgent que les bailleurs et les agences internationales de développement passent des engagements aux actes.

Les pays en développement ont appliqué un large éventail de mesures de protection sociale (allant des tickets d’alimentation aux programmes d’alimentation scolaire) pour aider les personnes pauvres et vulnérables à faire face à la hausse des prix, ainsi que des programmes d’investissement visant à accroître la production alimentaire à long terme. La Tunisie et d’autres pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient ont eu recours à des virements en espèces pour faciliter l’accès aux produits alimentaires devenus coûteux. En Chine, la fourniture de céréales et le subventionnement des coûts des intrants agricoles ont contribué à stimuler la production alimentaire et à maîtriser les prix intérieurs. L’Éthiopie s’est montrée particulièrement efficace dans la mise en œuvre de programmes «nourriture contre travail» visant à garantir l’accès des pauvres aux produits alimentaires, l’argent n’étant pas toujours suffisant. Dans le cadre du Programme global de développement agricole pour l’Afrique (Comprehensive Africa Agricultural Development Programme – CAADP), de nombreux pays africains ont accru leurs investissements à long terme dans la croissance agricole et la sécurité alimentaire. Plus de huit pays consacrent actuellement les dix pour cent prévus de leur budget national au soutien de l’agriculture.

Comparativement à la crise alimentaire de 2007–2008, moins de restrictions à l’exportation ou de subventions des prix ont été imposées. Par contre, les politiques de distorsion des marchés appliquées dans quelques pays ont eu des répercussions considérables sur les prix des produits alimentaires de l’ensemble de la région. L’interdiction d’exporter des produits alimentaires actuellement imposée par la Tanzanie entraîne une augmentation du prix du maïs au Kenya où les prix des denrées alimentaires sont montés en flèche pendant l’été 2011. En Asie, un autre type de politique de distorsion des marchés a des conséquences sur les prix des denrées alimentaires. Les subventions de soutien des prix du riz annoncées en Thaïlande, premier exportateur de riz, ont encouragé les riziculteurs à garder leurs stocks pour profiter de prix supérieurs garantis, ce qui a entraîné une hausse des prix du riz dans la région (FAO 2011). Les pays devraient au contraire appliquer des mesures favorisant la protection sociale, l’accès aux produits alimentaires et la production agricole mais n’ayant pas d’effet de distorsion sur les marchés et ne s’appuyant pas sur un contrôle des prix.

Que réserve l’avenir?

D’ici à 2050, la population mondiale aura dépassé les neuf milliards d’habitants. Parallèlement à l’urbanisation et l’industrialisation, la croissance des pays en développement exigera une alimentation plus abondante et de meilleure qualité. Selon les projections de la FAO, de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et de l’IFPRI, pour faire face à ces besoins, la production alimentaire mondiale devra augmenter de 70 pour cent, et elle devra doubler dans les pays en développement. Comme les prix de l’énergie restent élevés, la demande de biocarburant va continuer d’augmenter et sera en concurrence avec la production alimentaire. Le changement climatique va également menacer la production alimentaire et entraîner une réduction du rendement agricole pouvant atteindre 12 pour cent pour le maïs (culture pluviale) et le riz (culture irriguée) d’ici à 2050. De toute façon, ces facteurs feront que les prix mondiaux des produits alimentaires resteront élevés et volatils. Le modèle IMPACT de l’IFPRI prévoit que d’ici à 2050, les prix mondiaux du maïs, du riz et du blé auront respectivement augmenté de 87, 31 et 43 pour cent. Les premières victimes de ces hausses de prix seront les pauvres, les femmes et les enfants. Selon un scénario pessimiste, la hausse des prix pourrait augmenter de 17 millions le nombre d’enfants souffrant de malnutrition d’ici à 2050.

Actions nécessaires pour empêcher les crises alimentaires

Pour empêcher la répétition des crises alimentaires, il importe d’adopter une approche globale comportant à la fois des politiques et des investissements à court et long terme dans l’agriculture, la sécurité alimentaire et la protection sociale. Cette approche doit inclure les mesures suivantes.

Mise en place de systèmes de protection sociale visant à protéger les groupes les plus vulnérables, et notamment les femmes et les enfants, dans les pays en développement. Dans les pays ne disposant pas de programmes établis de protection sociale, les gouvernements doivent immédiatement en créer en mettant l’accent sur les régions où sévit la famine et ils doivent tirer parti des meilleures pratiques d’autres pays, par exemple l’Éthiopie. Les programmes de sécurité sociale doivent être sensibles à la dimension de genre et être associés à des interventions visant à accroître la capacité de production et à améliorer la santé et la nutrition des ménages vulnérables. Les programmes de protection sociale ont tendance à mettre l’accent sur les victimes de la pauvreté chronique, mais il est important qu’ils s’adressent également aux groupes vulnérables non pauvres lors des augmentations brutales des prix et des baisses, non moins brutales, des revenus (De Janvry 2010).

Création d’une réserve mondiale physique de céréales permettant de lutter contre les crises des prix alimentaires et de répondre aux situations d’urgence. Cette réserve mondiale permettrait de répondre aux situations d’urgence en matière d’alimentation et contribuerait à stabiliser les marchés (Fan, Torero et Headey 2011). Elle devrait appartenir à une institution telle que le Programme alimentaire mondial (qui a déjà mis en place un système mondial de gestion des produits alimentaires) qui serait également chargée de la gérer. Elle devrait se trouver dans un lieu stratégique, par exemple dans des régions ou des pays pauvres importateurs de denrées alimentaires (ou à proximité) tels que le Bangladesh ou la Corne de l’Afrique, pour pouvoir y accéder facilement et rapidement. Compte tenu des problèmes liés à la mise en œuvre d’un tel système, il faudrait le démarrer à l’échelle expérimentale, avec des stocks relativement peu importants. La réserve d’urgence de riz de l’ASEAN+3 (pays membres de l’ANASE plus le Japon, la Chine et la République de Corée), dont la création est actuellement examinée, en est un bon exemple.

Adoption de politiques et réalisation d’investissements visant à faciliter la croissance agricole, et notamment la productivité des petites exploitations. Les politiques publiques doivent veiller à ce que les petits exploitants agricoles aient la possibilité d’accroître leur productivité et leurs revenus. Les investissements effectués par les gouvernements nationaux et par les institutions mondiales et régionales doivent viser à améliorer l’accès des petits exploitants agricoles aux intrants tels que les semences et les engrais, ainsi qu’aux services financiers et de vulgarisation et à une assurance-récolte basée sur les conditions météorologiques. Il importe également de promouvoir de nouvelles technologies agricoles adaptées aux besoins des petits exploitants et de renforcer l’infrastructure rurale pour améliorer leurs possibilités de vendre leurs produits sur les marchés locaux, régionaux et internationaux.

Réalisation, par les gouvernements nationaux, d’investissements dans les technologies d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de ses effets sur l’agriculture. Si rien n’est fait pour l’empêcher, le changement climatique va menacer la productivité agricole et le bien-être humain. Une récente étude montre qu’il faudrait investir dans l’agriculture au moins 7 milliards de dollars US supplémentaires par an pour accroître l’apport calorique et empêcher les effets néfastes du changement climatique sur la santé et le bien-être des enfants grâce à l’augmentation de la productivité agricole (Nelson et al. 2009). L’agriculture a un gros potentiel d’adaptation et d’atténuation dont les gouvernements devraient tirer parti en adaptant leurs politiques et leurs investissements au changement climatique et en investissant dans les nouvelles technologies d’atténuation et des pratiques facilement applicables. Des politiques incitant les agriculteurs à s’adapter au changement climatique et en atténuer les effets sont nécessaires, tout comme le sont les investissements dans le renforcement des capacités.

Adoption de politiques efficaces et réalisation d’investissements dans les technologies pour réduire au minimum la concurrence entre les denrées alimentaires et les biocarburants. Les avantages que les biocarburants peuvent présenter pour l’environnement comparativement aux carburants fossiles ne doivent pas éclipser leur impact négatif sur la sécurité alimentaire. Au lieu de soutenir cette solution, les politiques publiques et les investissements privés doivent favoriser des procédés éco-efficaces qui ne concurrencent pas la production alimentaire et réduisent l’utilisation de céréales pour produire des biocarburants. Il importe d’examiner d’autres solutions, par exemple celle qui consiste à produire des biocarburants de la seconde génération à partir de produits non alimentaires, et de les développer. En réduisant considérablement la demande de céréales, de telles politiques atténueraient l’actuelle concurrence entre denrées alimentaires et biocarburants et stabiliseraient les marchés alimentaires internationaux actuellement tendus (voir l’article  Croissance de la demande de biocarburants et prix internationaux des produits alimentaires).

Amélioration de la réglementation des marchés des produits alimentaires et de la transparence des informations. Les marchés ont tout à gagner d’une meilleure réglementation et d’une surveillance accrue des marchés à terme agricoles et des marchés de produits dérivés, ainsi que d’une plus grande transparence des marchés au comptant et des marchés des produits dérivés. La transparence des marchés alimentaires profitera à l’ensemble du système alimentaire mondial, des agriculteurs des pays en développement aux consommateurs du monde entier. Pour que les parties prenantes de l’agriculture comprennent et gèrent bien les liens entre les marchés agricoles financiers et commerciaux, des informations transparentes, pertinentes et exactes doivent être rendues publiques.

Dr Shenggen Fan
Directeur général
Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI)
Washington D.C., USA
s.fan@cgiar.org