Le passage à l’irrigation nécessite des investissements pour le stockage de l’eau et l’infrastructure d’irrigation, mais aussi une expertise technique.
Photo: Jörg Böthling

Partenariats public-privé dans le domaine de l’irrigation – comment les petits exploitants agricoles peuvent-il en bénéficier ?

Bien que les effets positifs de l’irrigation sur la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté soient bien documentés, les investissements publics dans ce domaine diminuent depuis les années 1990. En comparant les programmes d’irrigation de la Zambie et du Maroc, les auteurs ont cherché à savoir si les investissements du secteur privé sont suffisants pour combler cette lacune et quelles sont les conditions à remplir pour s’assurer que les PPP offrent des avantages aux petits exploitants agricoles.

Les avantages de l’irrigation sont incontestables. Elle peut contribuer à améliorer et stabiliser la productivité agricole et favoriser la sécurité alimentaire et la résilience au changement climatique. L’irrigation – qu’elle soit totale ou complémentaire – réduit la dépendance à une pluviométrie irrégulière, améliore la résistance à la sécheresse et accroît les rendements. Elle prolonge les périodes et les cycles de récolte, permet de cultiver un plus large éventail de végétaux et offre des conditions stables pour l’application d’autres moyens d’amélioration des rendements (engrais).

L’irrigation encourage également, d’une part les agriculteurs à investir, et d’autre part les institutions financières à accorder des crédits. Par ailleurs, comme on le voit en Asie, l’irrigation peut réduire les taux de pauvreté et les inégalités de revenus. Mais, pour tirer parti de ce potentiel, les investissements sont essentiels, ce qui peut poser des problèmes, notamment en Afrique sub-saharienne.

Exploiter les potentialités de l’irrigation en Afrique

Dans l’ensemble du continent Africain, environ 13 millions d’hectares de terre arable seulement sont actuellement irrigués, soit l’équivalent de 6 pour cent de la totalité des terres cultivées (comparativement à 37 pour cent en Asie et 14 pour cent en Amérique latine). Sur ces 6 pour cent, plus des deux tiers sont concentrés en Égypte, à Madagascar, au Maroc, en Afrique du Sud et au Soudan. En ce qui concerne l’Afrique subsaharienne (ASS), seulement 3,5 pour cent des terres cultivées sont équipées pour l’irrigation.

Selon les projections de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) pour 2030, la superficie irrigable peut être considérablement accrue. En Zambie, par exemple, environ 10 pour cent seulement des terres économiquement irrigables (155 000 hectares) sont véritablement irriguées. Les potentialités du Mozambique sont estimées à 3 millions d’hectares, dont 120 000 sont déjà connectés à l’infrastructure hydraulique, et seulement 62 000 sont utilisés. Il est à noter qu’en Afrique sub-saharienne, les estimations des superficies réellement et potentiellement irriguées sont sujettes à d’importantes incertitudes concernant les données.

Toutefois, le passage à l’irrigation exige non seulement de coûteux investissements dans le stockage de l’eau et dans l’infrastructure hydraulique, mais aussi une expertise technique et des fonds pour l’entretien du réseau et des systèmes efficaces de paiement de l’eau. Par ailleurs, l’eau ne suffit pas pour tirer les pleins bénéfices de ces efforts qui exigent également des investissements supplémentaires et l’utilisation d’engrais (organiques et chimiques), de nouvelles variétés végétales et de nouvelles cultures, ainsi que de nouvelles chaînes de valeur pour les intrants et les extrants.

Selon l’Alliance pour une révolution verte en Afrique, en Afrique sub-saharienne, environ 70 pour cent de la population sont de petits exploitants agricoles qui n’ont pas les moyens de répondre à ces exigences. De plus, les contraintes pesant sur les budgets publics et le manque de ressources humaines dans les administrations de l’agriculture et de l’eau limitent le soutien du secteur public aux petits exploitants. Cette situation a entraîné une insuffisance des investissements dans l’irrigation depuis les années 1990, et rien ne porte à croire que la situation s’améliorera beaucoup dans les années à venir. Comment, alors, développer l’irrigation et quel rôle le financement public peut-il jouer ? Et les petits exploitants agricoles bénéficieront-ils de ces investissements ?

Combler le déficit d’investissement

Les institutions financières internationales telles que la Banque mondiale ou la Banque asiatique de développement favorisent la participation du secteur privé aux programmes d’irrigation. Cependant, on sait que le secteur privé est très réticent à participer au financement, à la construction, à l’exploitation et à la maintenance de systèmes d’irrigation, du moins en Afrique subsaharienne et lorsque ce n’est pas pour une même plantation qu’il gère lui-même.

Il y a plusieurs raisons à ce manque d’engagement. Premièrement, les entreprises sont souvent spécialisées et exercent leurs activités (p. ex. gestion de l’irrigation, culture, transformation) dans le cadre de joint ventures. Deuxièmement, et c’est même encore plus important, des agences publiques participent souvent à de tels projets. Les raisons tiennent à la grande complexité des projets d’irrigation dans un tel contexte et aux problèmes qui y sont associés : trouver des solutions « bancables » pour les investissements d’infrastructure dans des contextes économiques précaires ; existence de systèmes très complexes et en partie informels de propriété foncière, et pratiques établies et traditionnelles de distribution des ressources en eau.

De plus, le caractère « ressource collective » de l’eau et – par conséquent – des programmes d’irrigation, ainsi que leur incidence potentielle sur l’environnement (par exemple utilisation durable de l’eau ou salinisation des sols en raison de mauvaises pratiques de gestion de l’eau) augmentent les risques d’investissement.

Dans bien des cas, ce sont les agriculteurs eux-mêmes (en tant que propriétaires ou usagers des terres) ou les gouvernements (en tant que gardiens des terres) qui poussent les entreprises du secteur privé à accepter les agriculteurs et leurs associations dans le cadre du modèle commercial. La raison en est qu’il permet d’améliorer l’intégration et l’égalité, ainsi que les retombées techniques, qu’il réduit la résistante politique et permet de prendre des mesures empêchant les accords irréversibles qui laissent des régions entières à la merci de quelques entreprises, voire d’une seule.

La participation d’entreprises privées à des projets d’irrigation à grande échelle est par conséquent souvent spécifiée dans les accords de coopération passés avec des gouvernements nationaux et/ou des administrations locales, et dans certains cas avec des agences de développement, des agriculteurs ou des organisations d’agriculteurs.

Faire en sorte que les PPP soient plus inclusifs – l’exemple de la Zambie

À ce jour, en Afrique sub-saharienne, il n’y pas beaucoup d’exemples de PPP concernant l’agriculture irriguée. On en trouve certains en Zambie qui a élaboré des modèles de PPP inclusifs avec les petits exploitants. Ces PPP ont ceci en commun : les petits exploitants agricoles ont créé des sociétés à responsabilité limitée leur appartenant pour gérer des activités commerciales rentables. Les agriculteurs sont organisés en associations d’utilisateurs de l’eau qui sont représentées au conseil d’administration des projets d’irrigation, comme le sont le gouvernement et le syndicat des agriculteurs. Alors que les agriculteurs engagent des professionnels de l’irrigation pour gérer rentablement le programme d’irrigation, les unités de gestion organisent la production agricole en parallèle, ce qui garantit la professionnalisation de l’activité agricole.

Ces entreprises appartenant aux agriculteurs (Kaleya Smallholders Company Ltd.), travaillent souvent sous contrat pour de grandes entreprises (p. ex. Zambia Sugar, mais certaines, par exemple le programme d’irrigation des petits exploitants agricoles de Manyonyo, sont également des entreprises autonomes (voir l’encadré ci-dessous). D’une façon ou d’une autre, les petits exploitants contribuent au financement de la dette (contributions sous forme d’argent ou de terre) et partagent les frais de fonctionnement et d’entretien de la prestation des services d’irrigation. Chaque agriculteur peut bénéficier d’une augmentation de son revenu, de possibilités d’emploi et des dividendes produits par sa participation à l’entreprise collective. Enfin, la participation des communautés locales aux PPP est également, dans bien des cas, un moyen de les intégrer à une création de valeur élargie et au développement rural, grâce à l’amélioration, par exemple, de l’accès à l’électricité, aux services de santé et aux transports.

ZAMBIE – PROGRAMMES D’IRRIGATION KALEYA et MANYONYO

161 agriculteurs cultivant 2 165 hectares de terre dans le bassin versant de la rivière Kafue, dans le sud de la Zambie, participent au programme d’irrigation Kaleya. L’infrastructure d’irrigation a été financée par des fonds publics mais le fonctionnement et l’entretien ont toujours été assurés par la Kaleya Smallholders Company Ltd. (KASCOL), une entreprise privée appartenant à des investisseurs individuels et institutionnels indépendants.

Les petits exploitants agricoles détiennent collectivement 19 pour cent des actions de l’entreprise. La KASCOL possède les terres et recrute des agriculteurs auxquels elle loue des parcelles sur un bail de quatre ans. Elle détient un permis d’utilisation de l’eau mais, pendant les périodes de sécheresse, elle reçoit de grandes quantités d’eau fournie par la Zambia Sugar Plc. à un tarif avantageux. Les opérations d’irrigation et les activités agricoles de l’exploitation sont assurées par les agriculteurs sur leurs parcelles individuelles (louées). Cet arrangement présente de multiples avantages, mais les agriculteurs se plaignent de la trop courte durée du bail.

Le programme d’irrigation des petits exploitants agricoles deManyonyo est mis en œuvre dans le même bassin versant. Il a été lancé par le ministère de l’Agriculture de Zambie qui a aidé les agriculteurs à créer une société à responsabilité limitée et à réaliser le programme d’irrigation. Chacun des 145 ménages a fourni quatre hectares de ses terres qui sont regroupés et gérés comme une même exploitation agricole.

Les agriculteurs conservent leur propriété ainsi que leurs titres de propriété individuelle, ce qui garantit leur adhésion au programme mais aussi la réversibilité de l’adhésion. La société détient un permis collectif de prélèvement d’eau dans la rivière. La construction de l’infrastructure hydraulique est financée par des fonds publics puis elle est louée à la société d’agriculteurs dans le cadre d’un partenariat public-privé approprié. La société est une entreprise autonome mais sa production est vendue à la Zambia Sugar Plc voisine. Ce modèle assure la sécurité des petits exploitants agricoles vis-à-vis de la société (propriété des agriculteurs) et de sa gestion.

Les projets mis en œuvre en Zambie gèrent efficacement deux autres problèmes courants des programmes d’irrigation : l’inégalité de distribution de l’eau et l’ambigüité fréquente des droits de propriété et d’utilisation de l’eau et des terres.

En ce qui concerne la distribution de l’eau, les agriculteurs en tête d’un canal sont souvent privilégiés par rapport aux utilisateurs « en aval », en queue de canal. Lorsque l’eau fournie par le PPP ne répond pas à tous les besoins, les agriculteurs en situation financière solide sont privilégiés car ils peuvent investir dans un forage pour compenser le manque d’eau alors que les plus pauvres ne le peuvent pas et sont, de plus, rapidement confrontés aux baisses de niveau des nappes phréatiques accélérées par les forages effectués par leurs riches voisins. De telles situations se présentent lorsque les agriculteurs sont très hétérogènes, comme c’est le cas à El Guerdane, au Maroc (voir l’encadré ci-dessous).

MAROC – PROJET EL GUERDANE

Opérationnel depuis 2009, le projet EL Guerdane est considéré comme le premier partenariat public-privé en irrigation dans lequel le partenaire privé participe non seulement au financement et à la construction, mais aussi à l’exploitation et à l’entretien du système. Contrairement aux exemples zambiens, le partenaire privé ne participe pas au développement agricole.

Un complexe de deux barrages alimente un canal d’irrigation de 90 km fournissant 45 millions de mètres cubes d’eau par an au réseau de distribution de 300 km qui constitue le projet El Guerdane situé dans une vallée très pauvre en eau. Le projet est conçu pour alimenter 597 agrumeraies couvrant 9 600 des 30 000 hectares irrigables. Le montant des investissements (80 millions de dollars US) a été assuré par l’État marocain (48  %), la Société nationale d’investissement (SNI, 44  %) et les agriculteurs concernés (8  %). Toutefois, le projet a contribué à accroître les inégalités entre les exploitations familiales et les agro-investisseurs : le montant des investissements nécessaires, le type de culture visé (agrumes), les exigences de qualité pour l’exportation et le choix politique de limiter initialement les appels d’offres à des agriculteurs présélectionnés ont marginalisé les petits exploitants agricoles.

La superficie moyenne des parcelles du projet est un indicateur de cette tendance : elle est en moyenne de 16 ha – plus de cinq fois la superficie moyenne des exploitations agricoles aux environs immédiats du projet, à Taroudant. De plus, le projet ne fournit de l’eau qu’à une faible proportion d’exploitants agricoles de la région (597 exploitations, soit l’équivalent d’environ 11 pour cent du nombre total d’exploitations dans la région).

En Zambie, la propriété collective choisie pour les PPP offre au contraire une solution innovante à ces deux problèmes de distribution. À ce jour, tout du moins, aucune inégalité de distribution de l’eau n’a été signalée. Le modèle collectif contribue également à résoudre la question difficile du manque de clarté des droits d’utilisation de l’eau et des terres, question particulièrement complexe lorsque les petits exploitants agricoles sont nombreux.

Des formes hybrides et parfois contradictoires de propriété et de droits d’utilisation collectifs et individuels des terres, de l’eau et d’autres ressources coexistent dans un continuum allant des systèmes coutumiers aux systèmes formels de propriété foncière, l’État étant souvent le gardien et le propriétaire final des titres. Généralement, ces tensions ne sont ni clarifiées ni formalisées. L’incertitude qui en résulte est préjudiciable aux investissements, indépendamment de qui investit, non seulement dans l’irrigation, mais aussi dans toutes sortes de machines, d’équipements et d’activités d’amélioration des terres à long terme.

Le fait de pouvoir ou non utiliser les terres comme garantie a des implications pour la capacité des acteurs individuels à s’engager dans un PPP. Dans le PPP de Manyonyo, par exemple, où les agriculteurs détiennent des droits individuels d’utilisation des terres, il est interdit d’utiliser ces dernières comme garantie d’emprunts, de manière à éviter le risque de voir des agriculteurs perdre leurs terres au profit de « faux investisseurs » offrant des « prêts esclavagistes ». Les banques semblent être prêtes à accorder des crédits en se fiant à la solidité des modèles d’entreprises.

Quels sont les facteurs de réussite ?

Les PPP en irrigation qui sont non seulement capables de mobiliser des investissements mais aussi d’offrir des perspectives à long terme aux petits exploitants agricoles locaux exigent une saine conception et un contrôle efficace des réseaux et des contrats en ce qui concerne le partage équitable des coûts-bénéfices et les impacts sur l’environnement. Cependant, de nombreux petits exploitants et de nombreuses administrations locales n’ont actuellement pas les moyens de totalement contrôler les impacts potentiels de tels projets et des contrats qui y sont liés.

Comme pour les PPP mis en œuvre dans le secteur de l’eau potable, les administrations locales peuvent se retrouver liées par des contrats complexes à leur désavantage (comme c’est même arrivé en Europe avec des contrats conclus pour la fourniture de services d’approvisionnement en eau). La prise en compte des préoccupations des petits exploitants agricoles, mais également des capacités des autorités et des administrations locales lors de l’instauration de PPP dans le domaine de l’irrigation est par conséquent une condition clé à la réalisation d’avantages mutuels.

Compte tenu de l’importance du rôle des gouvernements dans les PPP en irrigation, ils doivent se montrer proactifs en créant des conditions de sécurité et de stabilité pour les investissements en relation avec les droits d’utilisation de l’eau, en protégeant les biens publics et l’économie des petits exploitants agricoles. La coopération au développement peut aider les parties prenantes publiques et non publiques locales en assurant le développement de leurs capacités et en leur offrant une expertise spécifique afin de garantir des conditions justes, équitables et écologiquement durables de mise en œuvre des PPP.

Les leçons tirées des PPP mis en œuvre à ce jour nous apprennent également à regarder au-delà du programme d’irrigation comme tel car les avantages et menaces socio-économiques et environnementaux potentiels vont bien au-delà de la zone géographique du programme. En ciblant principalement les agriculteurs financièrement plus solides et en ne soutenant pas activement les plus faibles, on crée une course inégale pour l’accès aux terres potentiellement irrigables et aux ressources en eau parfois rares. Cela ne garantit pas nécessairement non plus un retour sur investissement optimal car les petits exploitants peuvent être très efficaces pour créer de la valeur et des emplois, y compris lorsqu’on les compare à des entités plus importantes.

Enfin, le secteur public doit également assurer la viabilité écologique à long terme des projets. Bon nombre de ces observations sur les PPP confirment des résultats antérieurs concernant les effets de l’irrigation sur la réduction de la pauvreté. En Asie, l’Institut international de gestion de l’eau (International Water Management Institute – IWMI) a déclaré que l’irrigation est un important contributeur potentiel à la réduction de la pauvreté – mais que l’importance de son impact dépendait fortement de l’équité de la distribution des terres et de l’eau, des conditions infrastructurelles favorables et de l’amélioration des technologies agricoles, des systèmes de culture et de la commercialisation des intrants et des extrants.

Les PPP en irrigation doivent donc être intégrés dans des plans de développement exhaustifs et doivent inclure des mesures de soutien spécifiques pour garantir la durabilité et l’équité du développement. Ces mesures peuvent inclure l’accès aux services de vulgarisation et aux produits financiers, la fourniture d’intrants et – par-dessus tout – l’accès à des marchés stables. Les PPP que nous avons examinés en Afrique subsaharienne ont ceci en commun que des petits exploitants agricoles ont créé des sociétés à responsabilité limitée leur appartenant pour gérer les activités commerciales. Ces sociétés ont conclu des contrats avec des entreprises du secteur privé pour la gestion de l’irrigation, la prestation de services et l’accès aux marchés. Les agriculteurs sont représentés au conseil d’administration de leurs entreprises.

Pour de telles modalités, les petits exploitants ont besoin d’un soutien à long terme ainsi que d’une aide pour la rédaction des contrats et l’acquisition de compétences en gestion. Si on compare le projet marocain d’El Guerdane avec les PPP zambiens, ces derniers sont plutôt des PPP en agriculture irriguée, c’est-à-dire des investissements dans une production agricole qui inclut des éléments d’irrigation.

En bref, les PPP nécessitent des solutions spécifiques au pays et au site et doivent tenir compte des risques des diverses parties concernées, y compris la nature, pour s’assurer que ces projets sont favorables au développement et économiquement viables tout en protégeant les ressources naturelles.

Annabelle Houdret est chercheuse senior à l’Institut allemand pour le développement / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn, Allemagne, dans le programme « Environmental Governance and Transformation to Sustainability » (gouvernance environnementale et transition vers le développement durable).
Michael Brüntrup est chercheur senior au DIE, dans le programme « Transformation of Economic and Social Systems » (transformation des systèmes économiques et sociaux ).
Waltina Scheumann est chercheuse associée au DIE et au Centre pour le développement rural de l’université Humboldt de Berlin, Allemagne.

Contact : Annabelle.houdret@die-gdi.de

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