Pour les cultures à haute valeur telles que le coton, des entreprises du secteur privé travaillent souvent avec des agriculteurs sous contrat ou des agriculteurs sous-traitants auxquelles elles donnent des conseils techniques.
Photo: J. Boethling

Financer durablement les services de vulgarisation

La fourniture de services de conseil et de vulgarisation coûte cher. Il faut payer les salaires, les frais de transport et les frais de fonctionnement, louer ou construire des bâtiments, entretenir des parcelles de démonstration et dispenser une formation continue au personnel de vulgarisation. Il faut en outre continuellement investir dans un système opérationnel d’innovations agricoles, épaulé par des institutions de recherche et d’enseignement performantes et des politiques habilitantes, ainsi que réaliser des investissements de capitaux dans l’infrastructure rurale qui ne bénéficie pas seulement à la population agricole. D’où ces fonds doivent-ils provenir et ces dépenses seront-elles rentables ?

« La qualité des dépenses consacrées à l’agriculture est plus importante que le niveau général de ces dépenses » (Akroyd et Smith, 2007)

La fourniture de services de vulgarisation et de conseil est assurée par des acteurs divers, et notamment par le secteur public (en particulier par l’intermédiaire d’un service national de vulgarisation, mais aussi d’universités et de collèges agricoles publics), par le secteur privé (négociants de semences et de produits agrovétérinaires, prestataires de services de vulgarisation, ou agents de vulgarisation employés par les programmes d’assistance aux petits exploitants et les opérations agricoles sous contrat) ainsi que par des ONG locales et internationales. Même au sein des systèmes publics, il existe, un peu partout dans le monde, une diversité de modèles allant du contrôle décentralisé des finances au recours à des primes ou à des paiements liés aux résultats versés aux agents, en passant par la prise en charge des services assurée par des projets de vulgarisation financés par des donneurs, et d’autres pratiques encore.

Financement et prestation de services de vulgarisation par le secteur public. Dans le monde entier, le secteur public reste la principale source de financement des services de vulgarisation, ces derniers assurant l’essentiel des activités et des messages de vulgarisation. L’approche la plus courante semble être celle qui s’appuie sur un vaste système bureaucratique assurant une couverture géographique nationale et la mise en place d’agents de vulgarisation au niveau local.

L’approche centralisée du système public a été modifiée dans un certain nombre de pays (Inde, Philippines, Népal, Ouganda, et d’autres encore) afin que les fonds soient versés aux districts et à d’autres niveaux de collectivités locales pour financer les services de vulgarisation agricole. On attend d’une telle décentralisation qu’elle améliore la responsabilisation et serve à accroître la réactivité du système de vulgarisation à l’égard des agriculteurs et de leurs représentants locaux.

Vulgarisation financée par le secteur public et assurée par des prestataires. Une autre structure couramment observée est celle où un ministère de l’Agriculture finance les efforts de vulgarisation alors qu’un prestataire (organisation à but lucratif ou ONG) fournit le service. Dans ce cas, le ministère assure la supervision du contrat et, souvent, la coordination globale du projet, les résultats étant mesurés au regard des objectifs. Au Chili, le gouvernement a adopté une approche de vulgarisation sous contrat selon laquelle les agriculteurs plus aisés payent un droit pour les services de vulgarisation et le gouvernement paie le prestataire pour les services de vulgarisation offerts au groupe des agriculteurs les plus pauvres. Un gouvernement qui est capable de gérer ce processus fait preuve d’une importante capacité administrative et managériale.  

Vulgarisation financée par les droits d’usage et assurée par un prestataire privé. Autre modèle : un prestataire du secteur privé visite l’exploitation et fournit des services de conseil contre paiement. Ce modèle de prestation entièrement privé présente l’avantage suivant : le vulgarisateur est très réactif et tient à fidéliser ses clients. Cette formule est financièrement durable tant que les producteurs peuvent payer et qu’ils sont satisfaits des services. Cette approche a toutefois un inconvénient : beaucoup d’exploitants parmi les plus pauvres renonceront à ces services de vulgarisation en raison de leur incapacité à payer.  

Vulgarisation financées par les marges commerciales et assurée par un prestataire privé. Pour les cultures à plus forte valeur (cacaoyer, palmier à huile, coton, hévéa et autres), des entreprises privées ayant des activités de commercialisation des produits agricoles ou disposant d’installations de transformation collaborent souvent avec des agriculteurs sous contrat (ou des cultivateurs sous-traitants avec lesquels un arrangement plus souple que le contrat écrit a été conclu) pour donner des conseils techniques sur les semences, les engrais et les produits de traitement chimique, sur leur utilisation et leur application, sur les périodes de plantation, et sur les techniques et le matériel de récolte. Ces contrats et services sont précieux dans la mesure où ils sont liés à la connaissance de l’activité et la capacité d’établir des liens avec les marchés et où ils interviennent auprès des producteurs relativement à la qualité des produits.

Si tout le monde comprend que l’entreprise privée qui offre ces services a tout intérêt à maîtriser les coûts des services de vulgarisation et à veiller à ce que ces services servent ses intérêts plutôt que ceux, plus vastes, des producteurs, ces derniers n’en tirent pas moins des avantages certains, par exemple l’acquisition d’informations sur de nouvelles technologies, l’accès aux marchés et aux circuits de distribution, et souvent des crédits pour l’acquisition d’intrants tels que les engrais, les semences et les produits de traitement chimique. L’inconvénient est que d’autres informations et éléments de connaissance permettant aux agriculteurs de répondre à leurs besoins de subsistance ou de bien s’intégrer dans d’autres filières peuvent ne pas leur être communiqués.

Les prestataires privés de services de conseil agricole ou de services vétérinaires sont payés par la vente des produits ou par les marges commerciales. Pour eux, un intérêt commercial est donc lié à la prestation des services. L’importance des conseils fournis et de la formation assurée par les fournisseurs d’intrants du secteur privé est liée aux ventes de leurs produits. Lorsque leurs perspectives de vente sont minimes ou nulles, la plupart des fournisseurs d’intrants du secteur privé limitent leurs visites et seuls, certains agriculteurs sont servis alors que des régions entières d’un pays sont plus ou moins négligées.

Financement soutenu – financement durable

Le financement des services de vulgarisation par des fonds publics ou par des donneurs doit être durable car il sous-entend un engagement à long terme dans l’intérêt du développement national. Leur financement par des fonds privés doit également être durable, c’est-à-dire que les modèles d’activité utilisés doivent entraîner un accroissement des bénéfices permettant de couvrir les dépenses de manière fiable. Les avantages, pour les bénéficiaires des services mais aussi pour la société et l’économie en général, doivent l’emporter sur les coûts et la rentabilité doit être supérieure à celle d’autres utilisations de ces fonds.

La question du financement suscite souvent un intérêt qui s’exprime de la mauvaise façon et pour de mauvaises raisons. Parmi les responsables des politiques de développement agricole, certains ont constaté les faiblesses et les échecs de la vulgarisation publique et ont par conséquent soutenu la prestation de ces services par le secteur privé. De même, certains défenseurs du développement soutiennent que les services de vulgarisation communautaires constituent le meilleur moyen de progresser (services gérés et contrôlés par les agriculteurs au moyen de bons ou d’autres mécanismes de services de vulgarisation fournis à leurs organisations agricoles, etc.). Toutefois, un large consensus semble exister entre les chercheurs et les analystes du développement agricole selon lesquels il n’y a pas d’approche unique pour les structures de vulgarisation (Birner et al., IFPRI report on best fit), et par conséquent pour le financement des services de vulgarisation.

La question de savoir comment financer durablement la vulgarisation va bien au-delà du montant des fonds à affecter au secteur public par l’intermédiaire des ONG et des distributeurs d’intrants du secteur privé. La question du financement concerne également la façon dont les fonds doivent être affectés au sein du secteur public, ce que doit être le modèle de flux des fonds, la façon dont les fonds sont contrôlés et la façon dont ils sont liés aux programmes et activités de vulgarisation. Si une attention particulière est accordée aux frais de personnel et aux principales dépenses en capital (bureau, création de parcelles de démonstration et véhicules) dans les projets, la question de la budgétisation et de l’accès aux fonds pour les dépenses courantes dans les systèmes de vulgarisation publics (carburant, téléphone et accès à Internet, électricité, eau, fournitures pour les parcelles de démonstration, ouvriers agricoles, réparations de véhicules, fournitures et matériels pédagogiques de vulgarisation) a également une incidence sur la durabilité du financement d’un système de vulgarisation.

La question de savoir qui assure réellement la prestation du service est liée à la question de savoir « qui paie ». Pour la formation et l’éducation à la façon d’utiliser les engrais, un distributeur d’intrants peut assurer la formation des agriculteurs susceptibles d’avoir les moyens d’acheter de l’engrais. Pour l’organisation d’un groupe d’agriculteurs, un certain nombre de prestataires est en mesure d’assurer la prestation, à savoir le service public de vulgarisation, une ONG locale ou internationale, une entreprise ou un service de conseil privé.

Demande d’informations – disposition à payer pour les services de vulgarisation

Un autre aspect du cadre d’analyse de la durabilité de financement des services de vulgarisation concerne la demande de tels services exprimée par les agriculteurs. Pour les économistes, cette demande signifie généralement que les agriculteurs sont prêts à payer pour les informations ou les services de vulgarisation. Holloway et Ehui proposent une estimation de la disposition à payer pour une visite de vulgarisation supplémentaire à partir de données de commercialisation fournies par des coopératives laitières en Éthiopie (2001). Grâce aux données de production et de commercialisation de lait concernant 168 ménages producteurs de lait et à partir du lien estimé entre visites de vulgarisation et participation au marché, ils évaluent la disposition à payer en utilisant un modèle de régression économétrique. Ils constatent une large dispersion des valeurs de la disposition à payer pour une visite de vulgarisation supplémentaire, fixent à 2,14 birr éthiopiens le coût de la prestation d’une unité de service de vulgarisation et estiment que 65 des 168 ménages étaient disposés à payer cette somme. Ils en concluent donc qu’une privatisation au moins partielle est possible lorsqu’une proportion considérable des producteurs de lait est prête à payer le coût de la prestation des services de vulgarisation.

Toutefois, ils ne disent rien des producteurs estimés vouloir payer moins que le coût des services et nous pouvons en conclure que les agriculteurs en question étaient probablement ceux dont l’exploitation était la plus petite, qui produisaient le moins de lait et étaient les plus pauvres. La disposition à payer attire l’attention sur un point crucial – cette disposition à payer, un aspect essentiel de tout financement du secteur privé s’appuyant sur les tarifs payés par les usagers ou sur les contributions des producteurs, est également fonction de la capacité de payer. Si, comme le montre l’étude réalisée par Holloway et Ehui, un système privatisé peut être durable et peut s’autofinancer, une proportion importante de producteurs ne sont pas disposés à payer suffisamment pour couvrir le coût du service. Dans un contexte de grande pauvreté, la vulgarisation a-t-elle un objectif de réduction de la pauvreté parallèlement à un objectif d’augmentation de la productivité agricole ? Si tel est le cas, une privatisation exclura probablement de nombreux producteurs et l’objectif de réduction de la pauvreté risquera de ne pas être atteint.

Dinar et Keynan (2001) d’une part, et Keynan, Olin, et Dinar (1997) d’autre part, analysent un programme pilote de paiement des services de vulgarisation mis en œuvre en 1996 au Nicaragua. Ce programme ne prévoyait pas initialement de mesurer précisément la disposition des agriculteurs à payer pour les services de vulgarisation, mais au contraire d’améliorer la qualité et la réactivité des services de vulgarisation (axés sur la demande) fournis et de mesurer la disposition des agriculteurs à payer certains frais inhérents à la prestation de ces services. Les agriculteurs s’étaient engagés à payer une prime à l’agent de vulgarisation et, ce faisant, créaient un lien entre la qualité du service et la relation directe entre l’agent et l’agriculteur. Pendant la première année de mise en œuvre du programme, Keynan, Olin et Dinar déclarent que « les agriculteurs ont payé  plus de 60 pour cent de leurs droits dans un délai raisonnable… indiquant en cela qu’ils étaient disposés à payer et capables de le faire. » Ils signalent également que les soldes restants ont été payés et que les 17 groupes d’agriculteurs ont poursuivi le programme l’année suivante. Ils indiquent également que le programme a eu l’impact voulu sur les vulgarisateurs qui ont cherché d’autres clients et se sont efforcés de mieux répondre à leurs besoins. Par ailleurs, les agents de vulgarisation ont changé d’attitude : ils ont moins souhaité des formations supplémentaires et plus voulu être sur le terrain. Leur direction a encouragé ce changement de comportement en instaurant une règle selon laquelle la formation serait désormais limitée à deux jours par mois.

En résumé, alors que le nombre d’études quantitatives portant sur la disposition et la capacité des agriculteurs à payer les services de vulgarisation (de différentes sortes) est très limité, certains éléments montrent que les agriculteurs sont disposés à payer une partie des coûts, sinon la totalité, et qu’ils ont les moyens de le faire. Certains, toutefois, notamment les plus pauvres et ceux dont les exploitations sont les plus petites, peuvent ne pas être en mesure de payer sauf s’ils sont organisés de manière à ne pas avoir à payer d’avance et si le paiement n’accroît pas leur précarité. De plus, certains agriculteurs, notamment les plus vulnérables, peuvent ne pas être en mesure de percevoir à l’avance les avantages et la valeur des services dont ils peuvent bénéficier, ce qui constitue un échec de la prestation des services de vulgarisation par manque d’informations.

Conclusion

Il existe divers modèles et approches de financement des services de vulgarisation, allant du système de vulgarisation puissant et viable financé par le public aux services de vulgarisation financés et fournis par le secteur privé. Souvent, les responsables des politiques de vulgarisation et ceux qui plaident en faveur de cette dernière doivent accepter des compromis entre différents facteurs à prendre en considération (performances, durabilité, faisabilité politique, efficacité et équité du système, et possibilité de choisir entre services de vulgarisation financés par le public ou par le privé et toutes les variantes de ces deux formules). Il faudrait maintenant que les chercheurs intéressés par le financement des services de vulgarisation agricole documentent des études de cas de services et systèmes de vulgarisation financés durablement et réalisent des études concernant l’impact de diverses approches de financement sur la productivité des agriculteurs et les performances du système.

Références :

Akroyd, Stephen, and Lawrence Smith, 2007. Review of Public Spending to Agriculture. Study for DFID/World Bank program “How Can Government Promote Pro-Poor Agricultural Growth.” Oxford Policy Management.

Birner, Regina, Kristen Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, et al., 2006. From “Best Practice” to “Best Fit”.  A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services Worldwide. Development Strategy and Governance Division Discussion Paper No. 37, International Food Policy Research Institute.

Dinar, Ariel and Gabriel Keynan, 2001. Economics of Paid Extension: Lessons from Experience in Nicaragua. American Journal of Agricultural Economics, 83(3) (August): 769-776.

Holloway, Garth John, and Simeon K. Ehui, 2001. Demand, Supply and Willingness-to-Pay for Extension Services in an Emerging-Market Setting. American Journal of Agricultural Economics, 83(3) (August): 764-768.

Keynan, Gabriel, Manuel Olin, and Ariel Dinar, 1997. Cofinanced Public Extension in Nicaragua, The World Bank Research Observer, Vol. 12, No. 2 (August): 225-47.


Paul E. McNamaraDirecteur
Modernizing Extension and Advisory Services Project (MEAS)
Université de l’Illinois, USA
Mcnamar1@illinois.edu