Commerce agricole et inquiétudes concernant le développement durable

Un des plus grands problèmes auxquels est confronté le système alimentaire mondial est le suivant : comment assurer l’alimentation de neuf milliards de personnes d’ici à 2050 et répondre au changement rapide du régime alimentaire d’une classe moyenne de plus en plus nombreuse dans les zones urbaines ? La solution tient en partie à l’amélioration de l’accès des pauvres à l’alimentation, ce qui, toutefois, nécessite aussi l’accroissement de la production selon un facteur estimatif de 50 à 70 pour cent. Cela a des chances de mettre une pression considérable sur des ressources naturelles déjà limitées telles que la terre et l’eau. L’accroissement de la production risque également d’augmenter les émissions de gaz à effet de serre (GES) qui, selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat  (GIEC), représentent déjà près d’un quart des émissions mondiales dues à l’agriculture, la sylviculture et d’autres utilisations des sols. En bref, le problème consiste à améliorer l’accès et la productivité tout en protégeant la biodiversité et rationalisant l’utilisation de l’eau à une époque où les systèmes alimentaires sont de plus en plus vulnérables au changement climatique.

En plus de l’accroissement de la productivité, notamment pour les petits exploitants agricoles, le commerce international a vraisemblablement un rôle essentiel à jouer dans la résolution de cette équation. Depuis le début du siècle, les flux agricoles ont plus ou moins triplé pour atteindre 1,2 mille milliards de dollars US (USD) en 2015. Aujourd’hui, les pays en développement non PMA représentent plus de 40 pour cent des importations et plus de 45 pour cent des exportations mondiales, comparativement à 26 et 34 pour cent, respectivement, en 2000. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), dans les prochaines décennies, les importations vont considérablement augmenter en Asie et, dans une moindre mesure, en Afrique, à la suite de l’augmentation des revenus et de la croissance démographique, alors que les exportations seront plus concentrées sur un nombre moins important de pays. Le fait de compter plus sur un moindre nombre de pays pour approvisionner les marchés mondiaux en denrées essentielles augmentera les risques associés à des pratiques commerciales déstabilisantes ou aux catastrophes  naturelles.

Alors que les échanges commerciaux ont pris de l’importance ces dernières années, le débat sur la libéralisation du secteur agricole reste très conflictuel et est souvent dominé par des considérations idéologiques et émotionnelles. Pour certains, la libéralisation du commerce garantit une affectation optimale de ressources et favorise la croissance économique, alors que d’autres considèrent qu’elle entraîne une surexploitation des ressources naturelles et détruit les moyens de subsistance des agriculteurs pauvres incapables de rivaliser sur les marchés mondiaux. Comme toujours, la réalité est plus nuancée et ne se prête pas à des solutions simples telles que la libéralisation totale ou l’autosuffisance complète. Ces complexités sont examinées dans les paragraphes qui suivent.

Le commerce, outil d’adaptation au changement climatique

Il est largement admis que les impacts biophysiques du changement climatique, notamment des changements de température et de précipitation, ou de la probabilité accrue de conditions atmosphériques extrêmes, auront une incidence sur la productivité agricole et animale. L’évaluation de la portée et de l’importance de ces changements est difficile, compte tenu, également, des incertitudes concernant les futures conditions climatiques et leur impact en fonction des conditions agro-écologiques, des types de cultures ou des systèmes agricoles existants – pluviaux ou irrigués.

La plupart des modèles prévoient que certaines régions, notamment dans les hautes latitudes, pourront accroître leur production mais qu’il faut s’attendre à des perturbations majeures en Asie et en Afrique, précisément là où une croissance démographique rapide sera concentrée dans les décennies à venir. Les avantages comparatifs évoluant en fonction des changements de rendement et de prix, certains pays importateurs de denrées alimentaires verront leur facture augmenter, alors que d’autres pourront ne plus être en mesure d’en produire et d’en exporter. Les estimations de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI) donnent à penser que d’ici à 2050, les importations de céréales de l’Asie du Sud pourraient augmenter de 560 pour cent par rapport à leur niveau de 2000, rien qu’en raison du changement climatique. En Afrique subsaharienne, l’augmentation pourrait être supérieure à 250 pour cent.

Le commerce peut contribuer à faire face à ces chocs de production en donnant accès à des aliments abordables et en créant des emplois. Dans l’optique de la sécurité alimentaire mondiale, le commerce international va par conséquent jouer un rôle primordial d’adaptation en compensant les déficits de production dus au changement climatique et en faisant en sorte que des produits alimentaires soient disponibles dans des pays qui ne peuvent pas en produire. Cela montre intuitivement l’importance d’un système commercial ouvert et non faussé comme véritable police d’assurance contre ces perturbations, ce qui ne veut pas dire que les pays doivent s’en remettre uniquement aux marchés mondiaux pour nourrir leur population.

Pour de vastes pays tels que la Chine ou l’Inde, où le volume total de produits alimentaires faisant l’objet d’échanges internationaux ne représente qu’une petite part de la consommation intérieure, cette solution n’est bien entendu pas la bonne. Par ailleurs, si la productivité diminue dans certaines parties du monde sans augmenter ailleurs, le commerce ne pourra pas complètement compenser la réduction mondiale de la productivité. Des investissements visant à améliorer la productivité sont par conséquent nécessaires pour compléter le rôle compensateur du commerce.

Pour les raisons susmentionnées, ces efforts doivent veiller à éviter les distorsions commerciales ayant une incidence sur les perspectives de sécurité alimentaires dans les pays tiers. Pendant la flambée des prix des denrées alimentaires en 2006-2008, par exemple, des mesures unilatérales sous forme de restriction des exportations appliquées par des grands pays pour stabiliser les prix intérieurs ont, en fin de compte, considérablement contribué à exacerber les prix mondiaux. En réduisant leur capacité à proposer des denrées alimentaires à prix abordables, ces mesures ont aggravé l’insécurité alimentaire dans les pays importateurs nets. À moyen terme, elles ont également sapé la confiance dans les marchés internationaux et découragé les investissements dans l’agriculture.

Réduire l’empreinte environnementale de la production et du commerce agricoles

Si nous considérons le revers de la médaille, les préoccupations concernant l’empreinte environnementale des exportations agricoles sont souvent évoquées par les pays les plus avancés comme une raison de restreindre les échanges commerciaux (par ex. au moyen de taxes, de subventions ou de mesures non tarifaires telles que des programmes d’étiquetage), alors que la plupart des pays en développement ont tendance à percevoir ces restrictions comme une forme déguisée de protectionnisme.

Une première série de préoccupations concerne les émissions de GES imputables au transport des denrées alimentaires sur de grandes distances. Cette inquiétude repose sur le concept de kilomètres-aliments élaboré par les grands distributeurs et sur la notion répandue que les consommateurs doivent privilégier les denrées alimentaires produites localement car elles produisent moins d’émissions. Cet argument peut toutefois être trompeur lorsqu’il ne tient compte que des émissions produites par le transport sans tenir compte de l’ensemble du cycle de vie des denrées en question. Dans l’optique du changement climatique, les émissions produites par les systèmes de production, l’entreposage frigorifique, voire la consommation, ont également leur importance et peuvent être supérieures à celles qui sont associées au transport. Les analyses citées dans l’étude de Kasterine et Vanzetti ont par exemple montré que l’emprunte carbone de fleurs cultivées en plein champ au Kenya puis transportées par avion en Europe était inférieure à celle de fleurs cultivées en serres chauffées par des combustibles fossiles aux Pays-Bas.

La saisonnalité a également son importance. Les émissions dues à des produits cultivés au Royaume-Uni et entreposés pendant dix mois sont deux fois supérieures à celles associées à la production de pommes sud-américaines et transportées par bateau au Royaume-Uni. De même, un consommateur qui parcourt plus de dix kilomètres pour acheter un kilogramme de produits frais produit plus de GES que le transport par avion d’un kilogramme de produits frais depuis le Kenya.

Une deuxième série de préoccupations concerne la teneur en eau des produits exportés, notamment en raison des quantités considérables d’eau nécessaires pour produire certaines denrées alimentaires. Des études ont examiné la quantité d’eau nécessaire pour produire une denrée donnée puis prise en compte, dans les exportations, en tant « qu’eau virtuelle ». Cette approche fait valoir que le commerce devrait entraîner une meilleure affectation des ressources et que les économies où l’eau est rare devraient pouvoir importer des denrées dont la production nécessite de grandes quantités d’eau et exporter celles qui en nécessitent moins. De fait, une analyse tend à soutenir cette proposition de bon sens en montrant que la libéralisation du commerce a été associée à l’adoption d’activités moins gourmandes en eau dans les pays où l’eau se fait rare.

Les résultats d’une autre analyse citée par le CICDD sont plus nuancés. Par exemple, la région de l’Afrique australe importe de plus gros volumes d’eau virtuelle du reste du monde qu’elle n’en exporte pour les cultures irriguées et pluviales. Toutefois, il est intéressant de noter qu’à l’intérieur de cette région, c’est le contraire qui se produit, avec des flux nets d’eau virtuelle depuis l’Afrique du Sud – pays le plus dépourvu en eau – vers les pays voisins qui, eux, disposent de bien plus d’eau par habitant. Cela s’explique par un certain nombre de facteurs tels que la disponibilité de capitaux, l’infrastructure technologique, énergétique, des transports et des communications. Autrement dit, la richesse en eau n’est qu’un des nombreux facteurs qui jouent un rôle dans la détermination des avantages comparatifs.

Un troisième domaine de préoccupations concerne la prestation de services environnementaux. Une faune prospère, la biodiversité, de beaux paysages ou des bassins versants qui fonctionnent bien sont autant de produits de l’agriculture. La société accorde de la valeur à ces services, mais ils n’ont pas de valeur marchande. Cela entraîne une situation dans laquelle les niveaux de ces biens publics sont sous-optimaux, ce qui entraîne un déclin de la biodiversité, la pollution de l’eau et la dégradation des paysages et des sols. Les producteurs se conformant à des exigences environnementales plus rigoureuses sont en position de désavantage concurrentiel par rapport aux concurrents étrangers qui ne sont pas tenus de se conformer à des exigences similaires. C’est là un exemple typique de dysfonctionnement du marché justifiant sans doute une forme d’intervention de l’État pour garantir la prestation de ces biens et services publics, généralement sous forme d’aide de l’État, y compris de paiements directs. D’un point de vue environnemental, toutefois, ces mesures doivent directement viser des résultats mesurables et être proportionnelles au coût des avantages environnementaux, sinon elles risquent d’être détournées. On connaît des exemples, dans l’Union européenne et en vertu de l’ancienne politique agricole commune (PAC), où une exploitation agricole a reçu 27 000 euros en paiements directs alors que le coût réel du respect des exigences environnementales de l’UE était d’environ 75 euros. Il est difficile de dire de telles pratiques qu’elles sont environnementales.

Implications pour la politique commerciale

Globalement, la contribution la plus importante de la politique commerciale en faveur du développement durable pourrait être de supprimer certaines incitations économiques à effet pervers qui continuent d’encourager les pratiques agricoles non durables. Par exemple, la protection sous forme de droits élevés et l’attribution de subventions dans l’UE, mais aussi en Chine, en Turquie, aux États-Unis, en Corée ou au Japon, continuent de protéger la production de bœuf, qui exige beaucoup d’eau et produit de fortes émissions de GES, tout en abaissant artificiellement les prix mondiaux.

Des inquiétudes du même ordre sont liées à l’attribution d’autres subventions perverses telles que les subventions aux combustibles fossiles ou certaines subventions à l’irrigation. Un autre problème consiste à concevoir des politiques efficaces de développement durable sans affecter inutilement les intérêts commerciaux légitimes des pays tiers. À cet égard, le fait de fonder les mesures commerciales sur des normes scientifiques ou internationales efficaces en tenant compte de la complexité de la production agricole et de ses impacts sur l’environnement est souvent une bonne garantie contre les discriminations arbitraires ou le protectionnisme qui ne dit pas son nom.

Les accords commerciaux peuvent imposer certaines restrictions, mais d’une manière générale, les mesures environnementales de bonne foi n’entrent pas en conflit avec les règles commerciales de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) tant qu’elles ne créent pas de situations discriminatoires injustifiées. La jurisprudence existante confirme que les règles de l’OMC offrent déjà une bonne dose de souplesse, notamment la possibilité de différencier les produits en fonction de critères environnementaux ou d’offrir, à des fins environnementales, des paiements illimités n’ayant pas d’effet de distorsion sur les échanges commerciaux. Cette souplesse devrait permettre aux producteurs d’améliorer leurs performances environnementales sans avoir à faire face à une injuste concurrence étrangère.

Toutefois, du point de vue des pays en développement, de strictes exigences en matière de protection de l’environnement – notamment l’application de mesures sanitaires et phytosanitaires rigoureuses – peuvent parfois, de facto, constituer des obstacles à leurs exportations en plaçant la barre trop haut pour eux. Dans ce cas, l’assistance technique liée au commerce et le renforcement des capacités ont un rôle important à jouer en aidant les producteurs des pays en développement à se conformer aux réglementations de protection de l’environnement. Au-delà de l’assistance technique, les mesures limitant les importations pour des raisons environnementales peuvent également soulever des questions d’équité. Les exportations de fruits et légumes acheminées par avion depuis le Kenya peuvent en effet produire plus d’émissions de GES que dans le cas d’une production en Europe, mais les petits producteurs kenyans qui dépendent de ces exportations comme moyens de subsistance peuvent difficilement être tenus responsables du problème du changement climatique. La pénalisation de leurs exportations pour des motifs de protection contre le changement climatique alors que les accords internationaux les dispensent explicitement des engagements pris pour réduire les émissions de GES, peut paraître injuste.

Alors que la communauté internationale commence à mettre en œuvre les objectifs de développement durable (ODD), on constate un besoin de solutions concertées au niveau international et non pas de mesures unilatérales. Les récents événements ont montré les limites d’une stratégie basée sur des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux, comme l’indique ce qu’il est advenu du Partenariat transpacifique (TPP). Au niveau multilatéral, la conférence ministérielle de l’OMC organisée en Argentine en décembre prochain permettra peut-être d’aborder certaines de ces questions, y compris celles des incitations économiques qui continuent d’encourager des pratiques agricoles non durables.


Christophe Bellmann
Chercheur associé senior
Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD)
Genève, Suisse
cbellmann@ictsd.ch

Références et autres lectures :

• Brunner, A. and Huyton, H., (2009). The Environmental Impact of EU Green Box Subsidies. In Meléndez-Ortiz, R., Bellmann, C. and Hepburn, J. (2009), Agricultural Subsidies in the WTO Green Box: Ensuring Coherence with Sustainable Development Goals. Cambridge University Press, Cambridge.
• Kasterine A. and D. Vanzetti (2010). The Effectiveness, Efficiency and Equity of Market-based and Voluntary Measures to Mitigate Greenhouse Gas Emissions from the Agri-food Sector. Trade and Environment Review, UNCTAD, Geneva.
• Muller, M. and C. Bellmann (2016). Trade and Water: How Might Trade Policy Contribute to Sustainable Water Management? International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Geneva.
• Nelson, G.. Palazzo, A.. Ringler, C.. Sulser, T. and Batka, M. (2009). The Role of International Trade in Climate Change Adaptation. International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Geneva.