De meilleurs systèmes alimentaires pour améliorer les relations entre milieu rural et milieu urbain

L’année 2007 a vu la population mondiale basculer vers les villes. Selon les estimations actuelles, 55 pour cent vivent officiellement en milieu urbain. Cette évolution est certainement due au fait que ces dernières décennies, plus d’investissements ont été consacrés au « développement urbain », souvent aux dépens des populations rurales. Depuis sa création en 1945, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) axe ses travaux sur le « développement rural », et plus particulièrement sur le développement de l’agriculture qui est essentiellement considérée comme une activité rurale, en contrepartie de cette tendance mondiale en faveur du développement urbain. Mais le fait est que l’agriculture est précisément la raison pour laquelle l’urbanisation a commencé, il y a quelques milliers d’années, en permettant aux gens de s’installer à un endroit plutôt que d’avoir à aller à droite et à gauche pour trouver de la nourriture. Toutefois, la révolution industrielle a modifié la dynamique de la relation rurale-urbaine. La production agricole s’est éloignée du lieu de vie de la population, et c’est ainsi que s’est formée l’image de la ruralité agricole.

Actuellement, le développement urbain ne tient généralement pas compte des questions alimentaires ou agricoles, et on ne sait pas pour quelle raison. Peut-être est-ce tout simplement parce que l’alimentation est considérée comme allant de soi, un point de vue que beaucoup d’entre nous partagent. En tout cas, les écoles qui enseignent l’urbanisme n’abordent pas la question de l’alimentation et de l’agriculture dans leur programme. Cette non-prise en compte des systèmes alimentaires dans la planification urbaine – ou la déconnexion entre milieu rural et milieu urbain – a entraîné diverses formes de pénurie : déserts alimentaires dans le centre des villes, cause de malnutrition chez les pauvres vivant en ville ; vulnérabilité aux crues soudaines et aux conditions atmosphériques extrêmes ; longueur accrue des chaînes alimentaires ; problèmes de transport et de logistique ; de plus en plus de gaspillage alimentaire et de déchets ; de moins en moins de terres arables – la liste est longue.

La réalité des moyens de subsistance des gens n’est pas prise en compte

La plupart des théories et des pratiques du développement sont implicitement basées sur la dichotomie entre les zones, les populations et les activités « rurales » et « urbaines ». C’est ce que reflètent le développement urbain et le développement rural, le premier se concentrant généralement sur les nœuds urbains et sur l’infrastructure (logement et transport) et accordant peu ou pas d’attention à l’alimentation et l’agriculture, et le second ayant tendance à ignorer les centres urbains et à définir les zones rurales comme des espaces seulement constitués de villages et de terres agricoles. La classification selon laquelle la population est soit « rurale » soit « urbaine » est souvent utilisée lors de l’élaboration de politiques, mais de fait, elle est trompeuse et inutile. Il existe des liens entre espaces ruraux et espaces urbains tout comme il en existe entre les populations et leurs activités. Mais cela ne reflète pas la réalité des moyens d’existence des ménages, qui comportent souvent des éléments ruraux et urbains.

Les liens entre milieu rural et milieu urbain sont multiples

Il existe un vaste « continuum rural-urbain » allant des mégapoles et des grands centres régionaux aux petites agglomérations et à l’arrière-pays rural. Outre le fait que les zones rurales ont toujours dépendu des villes, cette interdépendance est encore plus marquée aujourd’hui, d’autant plus qu’elle est facilitée par un plus grand accès aux communications traditionnelles et virtuelles. Ces interactions sont devenues plus intenses, aussi bien dans l’espace qu’au niveau sectoriel (agriculture, industrie et services), avec d’importantes implications pour les systèmes alimentaires. L’urbanisation des régions rurales est un élément central de la transformation rurale. Elle permet aux ménages ruraux de diversifier leurs sources d’emploi et de revenu tout en vivant et travaillant dans le cadre du continuum rural-urbain. Ces liens ne sont pas seulement des éléments clés des moyens d’existence et des économies locales, ils sont également les « moteurs » de transformations économiques, sociales et culturelles.

Selon une définition au sens large, les liens ruraux-urbains sont les flux réciproques de personnes, de marchandises, de services en général, d’argent et de services environnementaux, dont beaucoup sont directement ou indirectement liés aux systèmes alimentaires. Il peut s’agir de liens intersectoriels (par ex. entre l’agriculture et l’industrie). De plus, les interactions rurales-urbaines peuvent également inclure des activités « rurales » ayant lieu dans des centres urbains (par exemple l’agriculture urbaine) et des activités souvent classées comme urbaines (par exemple les activités manufacturières et les services) ayant lieu dans des cadres ruraux. D’importantes évolutions des systèmes alimentaires ont un impact sur les liens ruraux-urbains, par exemple le déclin des marchés traditionnels, la mondialisation des régimes alimentaires et la disponibilité accrue d’aliments très transformés. Les petits producteurs et transformateurs agricoles, qui vendent souvent leurs produits dans des zones urbaines proches, sont de plus en plus confrontés à la concurrence d’aliments produits dans des régions éloignées et souvent vendus à moindre prix. Les systèmes alimentaires établissent un lien entre les communautés rurales et urbaines dans une région d’un pays, dans plusieurs régions, et parfois sur d’autres continents. Les villes et les systèmes alimentaires urbains jouent un rôle important dans le façonnage des zones rurales environnantes – et plus éloignées – en ce qui concerne l’utilisation des terres, la production alimentaire, la gestion de l’environnement, le transport et la distribution, la commercialisation, la consommation et la production de déchets.

Combler les lacunes des systèmes alimentaires

Ces dernières années, ces lacunes problématiques sont lentement prises en compte par les urbanistes, les responsables politiques nationaux et locaux, les acteurs du développement et les consommateurs. L’inclusion de la cible 11.A dans l’objectif de développement durable 11 (ODD, voir encadré) a été un important tournant.

ODD 11 : Faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables
Cible 11.a : Favoriser l’établissement de liens économiques, sociaux et environnementaux positifs entre zones urbaines, périurbaines et rurales en renforçant la planification du développement à l’échelle nationale et régionale.

Plus tard, la troisième Conférence des Nations unies sur le logement et le développement urbain durable (c’est-à-dire Habitat III, 2016) a adopté le Nouvel agenda urbain (NUA) qui précise un peu plus l’importance des liens ruraux-urbains et le rôle de la sécurité alimentaire, de la nutrition et des systèmes alimentaires pour le développement urbain durable. Un des objectifs d’Habitat III était d’aller plus loin dans le « comment » de la mise en œuvre des ODD, dans le cas présent l’ODD 11, en tenant compte de l’interdépendance de l’ODD 11 avec d’autres objectifs. Ce résultat conduit des agences des Nations unies telles la FAO, le Programme alimentaire mondial, le Fonds international de développement agricole et le Programme des Nations unies pour les établissements humains (UN Habitat) à collaborer plus étroitement pour combler cette lacune. À titre d’exemple, citons les travaux actuellement menés par UN Habitat sur les principes directeurs des liens ruraux-urbains.

Les villes secondaires jouent un rôle crucial

Pour certaines personnes, le mot « urbain » peut évoquer l’image d’une grande ville ou d’une zone métropolitaine. Toutefois, de nombreuses zones urbaines du monde entier sont des villes secondaires, c’est-à-dire des petites villes. Il n’existe pas de définition universelle de l’expression « ville secondaire » mais la plupart des publications s’accordent à dire qu’elles font partie de l’ordre ou des systèmes de villes d’un pays ou d’un système mondial de villes. Les villes secondaires jouent un important rôle fonctionnel selon qu’elles font partie d’un pays ou d’un système mondial de villes. Il ne s’agit pas de grandes villes, ni de petites villes dont la population est inférieure à 100 000 habitants ; elles se situent quelque part entre les deux.

Dans certaines villes, la population est en recul, alors que dans d’autres elle connaît une croissance rapide. Les villes dont la population augmente sont celles qui peuvent inclure des systèmes alimentaires dans leurs plans d’urbanisme. Les mégapoles et les grandes zones métropolitaines ont bien entendu leurs propres problèmes en matière de sécurité alimentaire et de systèmes alimentaires, mais elles ont tendance à plus attirer les investissements et l’attention des politiques (la plupart sont des capitales) que les villes secondaires. Ainsi, ce sur quoi nous, qui œuvrons au développement, devons axer nos travaux, ce sont les petites villes et les villes secondaires dans lesquelles il peut encore y avoir davantage de place pour une amélioration et où il existe un besoin d’investissements et de soutien technique. Bon nombre de ces zones urbaines secondaires sont des centres agricoles dans lesquels la production primaire ou de matières brutes peut être renforcée et donner lieu à des activités de transformation. L’amélioration de la connectivité de ces centres avec de grandes villes ou d’importants marchés peut contribuer à créer des opportunités d’emploi, et l’amélioration de leur propre système alimentaire peut créer un environnement plus durable et résilient pour leurs habitants.

À cet égard, lorsqu’ils sont mieux intégrés, les établissements humains, petits et intermédiaires, et les zones rurales peuvent constituer des systèmes de « territoires fonctionnels » et faciliter ainsi la durabilité de l’urbanisation et des systèmes alimentaires. L’interaction entre les producteurs agricoles, les intrants, la transformation des produits et autres services agricoles est plus directe dans ces combinaisons d’espaces ruraux et urbains. Les zones rurales plus éloignées et les grandes villes dépendent du fonctionnement des villes intermédiaires et des zones rurales.

Défis et opportunités

Au plan mondial, les gouvernements sous-nationaux et locaux sont de plus en plus intéressés à créer des liens plus solides avec les régions qui les entourent, à créer des systèmes alimentaires territoriaux ou à intégrer des systèmes alimentaires dans la planification urbaine. À titre d’exemple de cet intérêt croissant, citons le Pacte de politique alimentaire urbaine de Milan, dont l’élaboration a été engagée par le maire de Milan, Italie, à l’occasion de l’Expo 2015. Les 179 villes signataires du monde entier se sont engagées à améliorer leur système alimentaire au niveau municipal et régional. Certaines de ces villes ont adopté des approches innovantes et le Pacte facilite la mise en commun des expériences de ses membres. La FAO soutient ces efforts grâce à un appui technique et à la création d’un cadre d’indicateurs communs permettant aux villes de se tenir au courant des progrès réalisés. Dans ce processus, il apparaît clairement que les situations de chacune de ces villes sont très différentes et que les capacités varient. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas y avoir de similitudes entre les expériences d’une ville à une autre ou d’une région à une autre, mais cela signifie qu’une contextualisation attentive est nécessaire lorsque des approches, méthodes ou technologies sont adoptées par une nouvelle ville ou région.

Le fait a également été souligné que si, en fin de compte, de nombreuses municipalités sont responsables de la sécurité alimentaire de leurs habitants suite à la décentralisation ou à la délégation de pouvoirs, le renforcement des capacités quant à la façon dont une ville gère cette situation n’a pas eu lieu, si bien qu’elle n’a pas (ou a peu) de capacités pour planifier ou mettre en œuvre une politique appropriée au niveau local. Cela devient un problème urgent à résoudre pour certaines villes qui sont confrontées à un nombre croissant d’épisodes météorologiques extrêmes et doivent faire face à des situations d’insécurité alimentaire. Compte tenu du fait que 40 pour cent de la population mondiale vit à moins de 100 km d’une côte, les épisodes météorologiques extrêmes tels que les ouragans, cyclones, typhons, tsunamis et autres catastrophes naturelles dues au changement climatique en général sont des préoccupations majeures pour les villes côtières.

Le cadre d’action du Pacte ainsi que le Nouvel agenda urbain soulignent l’importance d’établir un équilibre entre les intérêts du milieu rural et du milieu urbain pour le développement durable. Pour les zones rurales, le problème est qu’elles ont inévitablement plus de mal à se faire entendre que les villes dont la population est supérieure. Pour mieux équilibrer cette dynamique, il faut mieux défendre et faire connaître les services écosystémiques que les terres rurales – agricoles et forestières – peuvent offrir aux habitants des villes. Il est possible de réduire la pollution de l’eau et de l’air en localisant et gérant de manière stratégique les terres agricoles dans l’arrière-pays rural. Tout comme ils considèrent que l’alimentation va de soi, les habitants des villes considèrent également comme allant de soi d’autres ressources naturelles telles que l’eau et l’air. Les politiques protégeant les bassins versants et les corridors verts doivent être soutenues par la population urbaine comme par la population rurale, qui doivent pleinement reconnaître le rôle important que joue l’arrière-pays rural pour que les villes puissent prospérer sainement. Cela nous ramène à l’importance de l’intégration des systèmes alimentaires dans la planification urbaine, dans la mesure où l’expansion urbaine non planifiée (ou mal planifiée) peut entraîner une accélération de la rareté de l’eau et avoir d’autres impacts négatifs tels que l’accroissement des risques d’inondations et de glissements de terrain.

La marche à suivre

Il est indispensable de donner aux administrations et parties prenantes locales les moyens d’améliorer leur système alimentaire et de s’assurer que l’alimentation est prise en compte dans la planification urbaine. La promotion d’une perspective territoriale de ville-région reconnaît le territoire comme un espace géographique qui rétablit un lien entre les zones urbaines et rurales, y compris les biens environnementaux, sociaux, politiques, culturels et économiques, et les processus interagissant dans ce territoire, ainsi que comme un espace de gouvernance des activités humaines dans lequel les projets d’avenir sont conçus et mis en œuvre. Le territoire est régi et influencé par une communauté d’acteurs confrontés à des problèmes communs dans la détermination des actions et des politiques appropriées. L’échelle de la région territoriale ou de la ville-région est celle qui convient le mieux pour comprendre et améliorer les systèmes alimentaires de manière efficace et pour accroître leur durabilité.

Cela doit inclure l’optimisation du potentiel de production locale et la création de chaînes alimentaires plus courtes pour la distribution efficace et sûre d’aliments nutritifs, en améliorant les liens entre les producteurs ruraux des zones périurbaines et environnantes et les marchés urbains, mais de toute évidence ce système ne peut être totalement tenu à l’écart de l’économie mondiale. Donc, ce qu’il faut, c’est avoir des politiques intégrées et cohérentes couvrant les niveaux locaux, nationaux et mondiaux pour créer un environnement favorable à l’élaboration de systèmes alimentaires durables. Des investissements sont nécessaires pour renforcer les capacités à tous les niveaux de gouvernement et pour mettre en œuvre les changements nécessaires dans leurs systèmes alimentaires. D’une manière générale, les investissements pour le développement urbain peuvent viser les aménagements infrastructurels tels que les transports, la gestion des déchets ou l’énergie, mais malgré tout la prise en considération de l’alimentation pour tous ces secteurs peut en fin de compte profiter à la ville. L’établissement d’un dialogue pluridisciplinaire et intersectoriel est la première étape vers la mise au point d’une approche systémique performante.

Qu’est-ce que cela signifie exactement pour le développement urbain ? Il s’agit en fait de mieux relier des éléments ruraux, qu’il s’agisse d’alimentation, de services écosystémiques, de ressources naturelles ou de main-d’œuvre, avec des éléments qui peuvent être considérés comme urbains – tels que les services financiers, l’information et l’énergie – pour collaborer à un développement plus durable. Avec les technologies dont nous disposons déjà dans le domaine des transports ou celui des TIC, il n’existe vraiment plus de distances physiques ou virtuelles entre le milieu rural et le milieu urbain ; il nous suffit de changer d’état d’esprit concernant l’environnement dans lequel on vit et d’accepter le fait que nous ne pouvons pas vivre sans l’un ou sans l’autre.

Qu’est-ce qui est rural et qu’est-ce qui est urbain ? Et quelles sont les tendances ?

Il n’existe aucune définition universelle de ce qui est urbain, et les données mondiales sont basées sur la définition que donne chaque pays de ce qu’il considère être un espace urbain, et sur la population qui vit dans cet espace. La définition peut varier d’un groupement de cinq ménages ou plus à une limite administrative définie par la densité de population et la superficie construite. Par ailleurs, la définition de l’espace urbain dans un pays peut changer avec le temps. L’Asie et l’Afrique sont actuellement les deux régions dans lesquelles la croissance des zones urbaines est la plus rapide. Ensemble, elles vont représenter 86 pour cent de la croissance urbaine mondiale au cours des quatre décennies à venir. En Afrique, l’attrait des capitales pour les personnes à la recherche d’opportunités reste fort, mais certains pays réalisent l’importance des villes secondaires et commencent à investir dans cette direction. En Asie, on constate l’existence d’un phénomène appelé « Desakota » selon lequel les villes en expansion absorbent des agglomérations moins importantes et les zones rurales qui les entourent, ce qui contribue à brouiller les limites entre zones rurales et zones urbaines.

L’Amérique latine est la région la plus urbanisée (80 pour cent de la population vit en milieu urbain). Dans cette région, on constate également un développement très rapide des villes secondaires dont certaines intègrent progressivement les systèmes alimentaires dans leur planification.

Makiko Taguchi est une agente agricole qui travaille pour la Division de la production végétale et de la protection des plantes de la FAO. Elle soutient les travaux de la FAO sur l’alimentation des villes depuis 2012, du point de vue de la production alimentaire.

Guido Santini est agent et coordinateur technique du programme « Aliments pour les villes » de la FAO qui aide les administrations nationales et locales à faire face aux questions liées à la planification de systèmes alimentaires urbains durables et résilients étroitement liés à la corrélation rurale-urbaine. Contact : Guido.Santini@fao.org

Références :

Roberts (2014). Managing Systems of Secondary Cities, Cities Alliance/UNOPS. Brussels, Belgium.

Berdegué J. A. and Proctor F. J. with Cazzuffi C., (2014). Inclusive Rural–Urban Linkages. Working Paper Series N° 123. Working Group: Development with Territorial Cohesion. Territorial Cohesion for Development Program. Rimisp, Santiago, Chile.

Forster T., Santini G., Edwards D., Flanagan K., Taguchi M. (2014). Strengthening Urban Rural Linkages Through City Region Food Systems. Paper for a joint UNCRD/ UN Habitat issue of Regional Development Dialogue, Vol. 35 on "Urban-Rural Linkages in Support of the New Urban Agenda”

Desakota Study Team (2008). Re-imagining the Rural-Urban Continuum: Understanding the role ecosystem services play in the livelihoods of the poor in desakota regions undergoing rapid change. Institute for Social and Environmental Transition-Nepal (ISET-N), Kathmandu, Nepal. ISBN: 978-9937-8019-1-1, pp. 125.

FAO and RUAF Foundation (2015). A Vision for City Region Food Systems. Available online

Tacoli C. (1998). Bridging the divide: Rural-urban Interactions and livelihood Strategies. Gatekeeper series No. 77. IIED

Urban-Rural Linkages to Advance Integrated Territorial Development: Guiding Principles and Framework for Action