Comment le développement rural local peut-il mieux tirer parti de la mobilité ?

L’attention du public et des politiques est aujourd’hui essentiellement tournée vers la migration sud-nord et les flux de migrants cherchant à rejoindre l’Europe, mais cela ne doit pas faire oublier qu’en Afrique de l’Ouest près de 90 pour cent de la totalité des déplacements se font à l’intérieur de la région, avec une tendance marquée pour de courts déplacements vers les pays voisins, comme le confirment des publications de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). Cet « autre aspect » de la migration ouest-africaine est une caractéristique constitutive bien établie de la région et nous rappelle que les frontières internationales reflètent improprement les dynamiques en constante évolution de cet espace géographique.

Dynamiques régionales et CEDEAO

La migration constitue une stratégie de subsistance et une solution de diversification et d’atténuation des risques pour de nombreux ménages d’Afrique de l’Ouest. C’est souvent une combinaison de facteurs économiques, politiques, sociaux et, de plus en plus, environnementaux, qui pousse à migrer. La migration est également souvent perçue comme un processus d’apprentissage et a, de ce fait, une valeur sociale. Les trajectoires de la mobilité en Afrique de l’Ouest sont multiples et sont souvent influencées par des liens et réseaux sociaux-ethniques. La CEDEAO, qui regroupe 15 pays de la région dans un processus d’intégration régionale, reconnaît non seulement la réalité de la mobilité régionale mais fait de la libre circulation des gens au sein de sa communauté un principe clé. Inspirée par d’autres processus d’intégration régionale, la libre circulation des gens est, dans ce cas, perçue comme un élément fondamental du dynamisme et de la croissance économique de la région.

Aujourd’hui, cependant, il y a un décalage considérable entre ce cadre normatif régional et les dynamiques réelles de la migration qui sont essentiellement informelles. Le cadre de la CEDEAO et les droits et obligations qu’il formule pour les États membres et leurs habitants restent en grande partie méconnus. La majeure partie des déplacements (transfrontaliers) n’étant pas enregistrés, il est difficile de quantifier le phénomène et d’analyser ses implications pour des politiques publiques élaborées en connaissance de cause. Néanmoins, la migration est un processus permanent et varié qui contribue à redéfinir l’équilibre social, économique et politique dans de nombreuses parties d’Afrique de l’Ouest. Les implications de la mobilité sont évidentes, non seulement pour les migrants et les membres de leur famille, mais aussi pour les régions d’origine et de destination. Aujourd’hui, de nombreux ménages d’Afrique de l’Ouest sont concernés et la mobilité offre des opportunités de développement individuel et collectif, à condition que les conditions cadres soient disponibles. Ses implications contextuelles doivent être analysées et correctement prises en compte dans les politiques et initiatives de développement au niveau local et national. C’est précisément à ce stade qu’intervient Helvetas. Les activités pilotes menées au Bénin ont pour objectif d’avoir une meilleure connaissance organisationnelle du lien entre migration et développement, de son potentiel et des modalités à appliquer pour le promouvoir.

Le département de Borgou – carrefour de multiples trajectoires

Situé dans la partie nord du Bénin (voir carte), le département de Borgou compte parmi les régions les plus pauvres du pays et est une des zones prioritaires de l’intervention de Helvetas au Bénin. Le programme de l’organisation s’applique essentiellement au niveau local. Ses principaux partenaires sont les municipalités et leurs associations, la société civile locale et les organisations du secteur privé.

Borgou participe pleinement aux dynamiques migratoires régionales qui caractérisent l’Afrique de l’Ouest. En même temps, c’est une région de destination pour de nombreux migrants de la sous-région, ainsi qu’une zone de transit pour les migrants ayant des destinations plus lointaines, vers l’Afrique du Nord et parfois vers l’Europe. Des études initiales ont permis d’identifier les trois principales dynamiques constatées dans le département. Borgou attire essentiellement de nombreux migrants de la CEDEAO et notamment des pays voisins. Individuellement, les migrants suivent un itinéraire et adoptent une destination qui, dans bien des cas, ont été ceux d’un membre de leur communauté. Les migrants suivent des membres de leur famille ou des connaissances de leur pays d’origine pour exercer une activité économique qui, généralement, est aussi le résultat de solidarités et de réseaux socio-ethniques. Par exemple, alors que les Igbos du Nigeria sont connus pour travailler dans le commerce des pièces de rechange, les Togolaises intègrent généralement le secteur de la restauration et les jeunes Nigériens travaillent comme vendeurs ambulants proposant généralement du thé et des vêtements d’occasion.

Par ailleurs, le département de Borgou accueille également de nombreux migrants internes. Des habitants du nord-ouest du Bénin, plus sec, par exemple des départements de Donga et d’Atacora, y viennent à la recherche de terres cultivables. S’il est encore une fois difficile d’estimer quantitativement le phénomène, cette migration interne représente un très important couloir de mobilité humaine pour le Bénin. Par exemple, de nombreuses agglomérations abritent majoritairement des Béninois venant d’un autre département. La possibilité d’acquérir des terres cultivables est une motivation importante de ce type de mobilité. D’une manière générale, le (jeune) chef de ménage vient le premier avant de faire venir les membres de sa famille au bout d’un ou deux ans, après avoir acquis des droits sur une parcelle agricole.

Les enquêtes de terrain montrent que malgré l’importance de la migration internationale et interne, la question n’est pas systématiquement prise en compte dans les politiques publiques locales. Si les autorités locales signalent la présence de nombreux étrangers sur leur territoire, il n’existe généralement pas de mécanismes ou de politiques efficaces visant à communiquer avec les nouveaux venus et à faciliter leur intégration socio-économique dans la localité. La plupart des communautés de migrants sont organisées en associations semi-officielles, qui ne sont souvent que faiblement institutionnalisées et essentiellement conçues à des fins sociales plutôt que politiques. Néanmoins, il n’existe actuellement aucun mécanisme de dialogue régulier entre les autorités et ces associations de migrants. Par ailleurs, le nombre d’initiatives visant à inclure les non-autochtones dans les consultations sur le développement est très limité. En ce sens, ils se trouvent exclus de la planification des principaux services publics ou des infrastructures socio-économiques nécessaires, malgré le fait que toutes les communautés de migrants sont actives sur le plan économique. De même, la question des droits à la terre n’est pas abordée dans le cas des migrants internes. La gouvernance des terres est pourtant une question très pertinente compte tenu de la forte croissance démographique et de la migration. Il manque souvent aux nouveaux venus les connaissances nécessaires, et les droits d’utilisation qu’ils peuvent parfois acquérir sont souvent précaires. Avec de telles pressions, la potentialité de conflits à moyen terme en matière de droits fonciers est évidente.

… de préparation et de soutien

En plus de recevoir des migrants, le Borgou se caractérise également par d’importants départs de ses jeunes dans le cadre d’une migration saisonnière. Selon les premières enquêtes, plus d’un jeune sur dix migre, essentiellement vers le Nigeria voisin. Les jeunes hommes vont travailler dans des plantations agricoles, alors que les jeunes femmes, moins nombreuses, sont très souvent employées dans des restaurants ou effectuent des travaux domestiques. Cette migration se produit de manière relativement spontanée, souvent sans grand dialogue au niveau du ménage, et sans préparation. Les jeunes migrants partent avec une connaissance limitée de leurs points de destination, de leurs salaires, et de leurs conditions de travail et de vie, qui s’avèrent souvent très dures. Ils voyagent sans document d’identité. Des intermédiaires informels (appelés « waga » = le guide) jouent un rôle primordial dans la structuration de ce mode de migration, aussi bien au niveau du recrutement qu’à celui du passage de la frontière. Dans l’état actuel des choses, ce flux migratoire saisonnier crée peu d’avantages à long terme. En raison de leur manque de connaissances et de préparation, ces jeunes migrants s’exposent au bon vouloir des employeurs et des intermédiaires lorsqu’ils passent la frontière et après. Par ailleurs, on constate une absence totale de réflexion sur la façon dont la migration pourrait être intégrée dans un processus à long terme de développement individuel et de développement des ménages. S’il existe bien des programmes de lutte contre la traite des enfants, rien n’est fait pour aider les jeunes migrants à réfléchir à la migration et à s’y préparer.

Soutenir les capacités locales et promouvoir l’intégration

L’objectif d’Helvetas n’est ni d’encourager ni de décourager la migration. Pour nous, la migration est une stratégie de subsistance à la disposition des individus et des ménages. Nous avons également conscience du rôle qu’elle joue dans la réduction des coûts potentiels et le soutien des avantages résultant de ces stratégies de développement (choisies par ceux qui les appliquent). Il importe également de bien tenir compte des modes de migration lorsqu’on conçoit des initiatives de développement.

Un premier axe d’intervention des projets pilotes vise plus particulièrement la gouvernance et l’intégration des migrants dans le développement local. Le but est de soutenir les capacités locales de manière à mieux comprendre les implications de la migration et à établir un dialogue entre les autorités locales et les associations de migrants. Le projet aide les municipalités à mieux comprendre leur contexte migratoire et à mieux percevoir leurs obligations relativement à la législation nationale et aux principes de la DEDEAO. Il contribue également à la création de moyens de communication avec les communautés non autochtones.

Parallèlement, le projet a testé des approches visant à aider les associations de migrants à utiliser efficacement les mécanismes de consultation et à y participer. Ainsi, deux associations ont bénéficié d’un soutien institutionnel et thématique sur la base des priorités qu’elles avaient exprimées, afin d’améliorer leur fonctionnement et leur capacité à participer au développement local. La mise en place et l’utilisation des moyens de communication ont favorisé une meilleure compréhension mutuelle du rôle et des attentes des uns et des autres. Elles ont également permis d’identifier les questions prioritaires de collaboration, par exemple en matière de droits à la terre et de gouvernance. Comme indiqué plus haut, la croissance démographique et la migration ne peuvent qu’accroître la pression sur la terre.

Il est par conséquent primordial de donner des informations sur la législation applicable et sur les solutions disponibles pour garantir des droits à la terre, afin d’empêcher une montée des conflits fonciers. En collaboration avec le syndicat national des agriculteurs, Synergie paysanne, Helvetas joue par exemple un rôle actif dans la vulgarisation des procédures du nouveau code foncier et veille à la participation de toutes les parties prenantes concernées : agriculteurs sans terres, propriétaires fonciers et autorités publiques et traditionnelles locales. Helvetas aide également les communautés à formaliser leurs accords de location pour que, en cas de besoin, ils servent de base à la résolution des conflits.

Promouvoir une migration sûre

Un deuxième axe d’intervention concerne le dialogue communautaire et la préparation à une migration sûre et bénéfique des jeunes vers le Nigeria. Compte tenu de l’importance de la migration saisonnière dans le pays mais aussi des problèmes auxquels les jeunes migrants sont confrontés aux différents stades du cycle de migration, notamment lorsqu’ils sont « en service » et lors de leur retour, nous avons élaboré une approche en deux étapes visant d’abord à informer les communautés et les migrants potentiels des implications de la migration, de leurs droits et obligations, et ensuite à aider les candidats à faire de la migration une expérience plus sûre et bénéfique. La première étape consiste donc à dialoguer avec les communautés locales sur la question de la mobilité. Les échanges incluent des réflexions sur les risques et les alternatives possibles. La phase de test a montré qu’il est possible de créer un climat de confiance permettant de discuter de ce sujet sensible au niveau du ménage.

La méthodologie utilisée a également permis d’identifier de jeunes candidats à la migration et de dialoguer avec eux.  Ce dialogue bilatéral constitue la deuxième étape de l’approche et amène à discuter du « projet individuel » du migrant et de ses objectifs. Près de la moitié des participants confirment leur choix de « partir » et assistent à une formation préparatoire comportant des modules sur la formation agricole, la négociation des salaires, mais abordant également des questions plus générales telles que l’hygiène et la santé. Les jeunes adultes intéressés à d’autres solutions que la migration, par exemple la formation professionnelle, sont inscrits dans des centres de formation après avoir réussi l’examen d’entrée.

Un état des lieux initial

La migration est presqu’une tendance qui « définit » l’Afrique de l’Ouest et sa dynamique reste importante si on tient compte, par exemple, de la croissance démographique de cette région ou de son exposition au changement climatique. La mobilité humaine a une incidence sur les équilibres et processus  économiques, mais aussi sociaux et politiques, et à ce titre, la conception politique ne peut pas ne pas en tenir compte. Les activités pilotes menées à ce jour ont confirmé les multiples dimensions de la mobilité dans le département de Borgou, mais également tout un éventail d’occasions de développement ratées, de risques, ainsi qu’une influence potentielle sur les conflits locaux. Si elles contribuent à la vie économique, les communautés de migrants sont souvent invisibles au niveau de la gouvernance locale et des plans de développement. Les droits fonciers deviennent une question clé de gouvernance locale dans les régions sujettes à la migration telles que le département de Borgou. Il existe un important potentiel en matière de dialogue communautaire et d’offre de soutien à la préparation des jeunes migrants souhaitant aller au Nigeria. Reste à savoir dans quelle mesure les approches proposées contribuent efficacement à faire de la migration une expérience plus profitable et à améliorer les retombées pour le développement individuel et communautaire.

Enfin, ces activités pilotes soulignent une fois de plus qu’il faut intégrer la migration dans la région et systématiquement tenir compte de la mobilité dans la conception des politiques et interventions. À cet égard, les activités pilotes ont déjà défini les liens concrets à établir dans les domaines de la bonne gouvernance locale, de l’éducation, de la formation professionnelle et du développement économique rural.

Pascal Fendrich & Anja Seiler
HELVETAS Swiss Intercooperation
Berne, Suisse et Parakou, Bénin
Contact : pascal.fendrich@helvetas.org