Les paiements pour services environnementaux sont moins performants que prévu

Des raccourcis et des simplifications dans la mise en œuvre des paiements pour services environnementaux (PSE) rendent ces instruments incitatifs moins efficaces qu’ils ne pourraient l’être. Ce constat a été révélé par une étude analytique de 70 programmes de PSE réalisés à travers le monde et publiée dans Nature Sustainability le 12 mars dernier. « L’ambition n’était pas d’être exhaustif, mais nous considérons que cet échantillon est parfaitement représentatif des PSE existants depuis une vingtaine d’années  » explique Driss Ezzine de Blas, socio-économiste au Cirad et à l’origine de cette étude.

Ezzine-de-Blas précise que « malgré la diversité des programmes de PSE analysés, on retrouve cette tendance à la simplification sur tous les continents ». Les PSE sont une gamme d’instruments financiers incitatifs. Ils consistent à rémunérer des propriétaires terriens en échange de la préservation d’un écosystème offrant un service (maintien de la qualité de l’eau, séquestration de carbone, lutte contre l’érosion, préservation d’espèces menacées, etc. Depuis quelques années, l’efficacité de ces programmes est remise en cause, mais les raisons de ces défaillances n’étaient pas connues.

Contrôles et sanctions difficilement mis en œuvre

L’examen méthodique de la conception puis de la mise en œuvre des PSE montre que certains principes de base de ces instruments ne sont pas appliqués. Les PSE sont fondés sur la conditionnalité, c’est-à-dire qu’une rémunération est versée si une parcelle est, par exemple, conservée boisée. Ce principe implique des contrôles pour vérifier le respect de l’accord et une sanction en cas de non-respect.

Or, en pratique, l’analyse montre que les contrôles, et plus encore, les sanctions, ne sont que rarement réalisés. Pour les auteurs, ces difficultés d’exécution ne sont pas tant liées à la complexité de vérifications biophysique ou à des coûts de transaction insurmontables, mais constituent souvent une question socialement et politiquement sensible. « C’est un problème récurrent de l’économie environnementale : sans sanction, on sait qu’il y a moins de performance. Mais qu’en est-il de la vulnérabilité sociale quand il s’agit de sanctionner des populations déjà très démunies ? Qu’en est-il de la popularité d’un gouvernement ou d’une ONG ?  » s’interroge Driss Ezzine de Blas.

Ciblage territorial et différentiation des paiements négligés

Deux autres principes de base ne résistent parfois pas à la mise en pratique des PSE. Le ciblage territorial est réalisé dans seulement 2/3 des cas. En priorisant une zone dans l’aire d’éligibilité du programme (suivant l’importance écosystémique, le risque de déforestation ou le niveau de pauvreté…), ce ciblage a un rôle clé dans l’efficacité du PSE et permet de tenir compte des différences de vulnérabilité sociale des personnes ciblées par les PSE.

Un second principe, la différenciation des paiements, aide à ajuster l’effort des participants — appelé coût d’opportunité en économie — de façon à maximiser leur contribution. En effet, l’effort pour intégrer un tel programme n’est pas le même pour tous, certains peuvent mettre en jeu l’intégralité de leur production agricole. Si la différenciation des paiements se retrouve dans 59 % des cas, elle concerne malheureusement plus souvent des différences de services écosystémiques rendus que les efforts fournis par les publics cibles.
(CIRAD/wi)

Pour en savoir plus:
Référence : Wunder et al.: From principles to practice in paying for nature’s services