Transformer les politiques et les pratiques communautaires de foresterie – une étude de cas en Tanzanie

Le besoin de terres, et non pas d’arbres, est la principale raison de la déforestation dans une bonne partie de l’Afrique sub-saharienne. Les communautés tirent de multiples avantages des forêts, mais l’agriculture constitue la base des économies rurales. Dans ce contexte de besoins contradictoires de terres, la protection des valeurs forestières nécessite la mise en place de systèmes de gouvernance visant à ce que des superficies de terres soient couvertes de forêts à long terme.

La gestion communautaire des forêts (GCF) est une approche qui a été largement adoptée pour conserver des forêts communautaires, notamment en Tanzanie. Toutefois, la durabilité financière est une difficulté majeure pour la GCF. Des recettes sont nécessaires pour payer les coûts directs de gestion des forêts et pour équilibrer les coûts d’opportunité versés aux communautés qui consacrent des terres aux forêts naturelles plutôt qu’à l’agriculture et d’autres formes d’utilisation des terres.

Le charbon de bois : controversé, mais indispensable

Le charbon de bois est un produit dont l’utilisation est controversée en Tanzanie. On le rend souvent responsable d’importantes pertes de forêt alors que les études montrent régulièrement que l’agriculture est, plus que le charbon de bois, responsable de la déforestation. Depuis les années 1990, la politique énergétique nationale de la Tanzanie cherche à faire en sorte que le pays abandonne progressivement l’utilisation du bois de chauffage et du charbon de bois, c’est-à-dire l’énergie biomasse.

Toutefois, l’énergie biomasse continue de représenter 85 pour cent de la consommation nationale totale d’énergie et on voit peu de signes de changement. La majeure partie du charbon de bois provient de forêts de miombos (Brachystegia boehmii) situées sur des terres villageoises hors des zones de GCF. De nombreux experts s’accordent à dire que les ménages urbains de Tanzanie continueront d’utiliser le charbon de bois dans un avenir prévisible.

En 2012, trois ONG nationales (voir encadré à la fin de l’article) ont entrepris de modéliser un plan d’intégration de la production durable de charbon de bois dans la GCF de manière à réduire la déforestation, améliorer les moyens d’existence et la gouvernance, et assurer une énergie durable aux ménages urbains. En intégrant la production durable de charbon de bois, ces ONG cherchaient à modéliser une approche de GCF selon laquelle le charbon de bois couvrirait les coûts de transaction et d’opportunité de la GCF, et améliorerait les moyens d’existence des communautés productrices de charbon de bois. L’encadré ci-dessous présente les caractéristiques les plus importantes du modèle.

Stratégisation du changement des politiques et pratiques de foresterie

Pour encourager l’exploitation durable du charbon de bois, les partenaires du projet ont eu besoin de relever le défi technique consistant à mettre en place un système de gestion durable des forêts tout en créant un réseau de soutien politique et financier de la GCF qui soit indépendant du projet. Dans ce qui suit, nous décrivons comment le projet de transformation du secteur du charbon de bois en Tanzanie (Transforming Tanzania’s Charcoal Sector – TTCS) a forgé des liens entre le dialogue politique et la pratique de gestion des forêts de manière itérative pour transformer les chaînes de valeur du charbon de bois et la GCF. Le projet s’est appuyé sur cinq stratégies pour modifier les connaissances, les attitudes et les pratiques des parties prenantes.

Stratégie 1 : Renforcement des capacités

Le projet a pris le renforcement des capacités au sens large et s’est inspiré du « modèle des cinq capacités » (5C) qui en globe les capacités individuelles et institutionnelles nécessaires pour réaliser, soutenir et adapter de manière dynamique. La mise en œuvre a fait appel à deux composantes de renforcement des capacités. La première cherchait à renforcer les capacités des membres des communautés et des comités de villages, y compris des conseils de villages, des comités villageois de gestion de l’utilisation des terres et des comités villageois de gestion des ressources naturelles, pour mettre le modèle en œuvre.

La deuxième composante était un programme formel de formations pratiques et théoriques s’adressant essentiellement au personnel du gouvernement. Le pilotage du projet intégrait une série de formations s’adressant aux membres des communautés et à l’administration locale, avec un accompagnement et un soutien techniques réguliers, et visait à mettre en place et en œuvre la GCF et la production durable de charbon de bois. De ce fait, des femmes et des hommes de 30 communautés gèrent les réserves forestières sur les terres villageoises et produisent du charbon de bois de manière durable.

En renforçant les capacités des communautés Morogoro et en montrant les multiples avantages qu’il présente, le projet a constitué un exemple pratique qui a éclairé les discussions sur le changement de politique. Le programme de formation plus formel du projet a collaboré avec le personnel des administrations locales, régionales et centrales pour développer les compétences nécessaires pour maintenir le modèle et l’utiliser à grande échelle. Il a fallu pour cela organiser des sessions de formation et des visites sur le terrain. La formation a entraîné la création d’un groupe de professionnels ayant une connaissance approfondie de la façon de soutenir le modèle.

Le programme formel couvre l’aspect technique du modèle de production, ainsi que les moyens dont disposent les administrations locales pour trouver le financement nécessaire pour payer leur soutien.

Stratégie 2 : Recherche, suivi et gestion des connaissances

La stratégie de recherche et de suivi a inclus des études sur les questions écologiques, économiques, politiques et de gouvernance concernant le modèle GCF et mettant l’accent sur l’évaluation de l’impact. Les activités de suivi ont inclus des études périodiques sur la déforestation et des évaluations participatives annuelles auxquelles ont participé les membres des communautés.

La stratégie de recherche a également canalisé la recherche effectuée sur d’autres paysages forestiers pour étayer la gestion des forêts de Morogoro, y compris par l’intermédiaire de réseaux tels que le Forum forestier africain. Des ateliers de recherche annuels ont constitué une plateforme de communication des résultats de la recherche aux responsables des orientations politiques, aux chercheurs, aux administrations locales et aux ONG.

Stratégie 3 : Communication

Dès le début, le projet a élaboré une stratégie de communication s’appuyant sur une étude des connaissances, attitudes et pratiques qui dressait un inventaire des savoirs et des intérêts des parties prenantes. En s’appuyant sur la radio, les journaux, la télévision et les médias sociaux, les réunions et les publications, le projet a réussi à mieux sensibiliser la population à la GCF et à la production durable du charbon de bois.

Des ateliers annuels de haut niveau auxquels ont participé des ministres ont permis de rehausser le profil du charbon de bois durable et ont constitué une importante tribune de renvoi de l’expérience du pilotage pratique du modèle au dialogue politique du secteur forestier et énergétique. Chaque atelier a mis l’accent sur des questions spécifiques liées aux politiques et a constitué une tribune permettant à un large éventail de parties prenantes de discuter de questions politiques majeures et de se mettre d’accord sur les actions à prendre pour amener un changement.   

Stratégie 4 : Mise en réseau

La mise en réseau incite les groupes ayant des intérêts communs à collaborer et/ou à échanger des connaissances et des expériences. Le projet a appuyé la mise en réseau formelle et informelle.

La mise en réseau formelle a aidé les producteurs de charbon de bois à créer des associations servant de forums de coopération dans la commercialisation du charbon de bois et à avancer dans la formalisation de leurs entreprises. Mjumita, partenaire du projet, a encouragé la mise en réseau au niveau national des communautés participant à la GCF. Le réseau national Mjumita a réussi à faire en sorte que les administrations locales donnent plus la priorité à la GCF.

Les réseaux informels ont également été aidés en rassemblant des parties prenantes ayant des intérêts et des responsabilités communs, y compris des chargés de communication de différents ministères et du personnel des administrations locales. Ces réseaux formels et informels constituent un cadre de soutien pour les communautés participant à la GCF.

Stratégie 5 : Plaidoyer

Le plaidoyer inclut des actions visant à obtenir un changement de politique et de gouvernance. Il s’agit d’une stratégie essentielle pour établir un lien transformationnel entre la politique et la pratique. Le projet a utilisé la « cartographie des incidences » comme outil d’orientation de ses travaux de plaidoyer en matière de GCF. Cet outil consiste à identifier les principales parties prenantes ayant une influence sur, et un intérêt dans, les résultats souhaités d’une initiative. Il fournit un cadre de planification et de suivi pour la collaboration avec ces parties prenantes et pour le contrôle de la façon dont ces parties prenantes changent au cours de la mise en œuvre de la stratégie.

Le projet a utilisé la cartographie des incidences pour identifier les leaders démocratiquement élus au niveau du village, du district et de la nation comme un des principaux groupes de parties prenantes. Les activités ont ensuite été organisées pour informer ces groupes et chercher leur soutien. Par exemple, le projet a organisé des visites sur le terrain à l’intention des membres des conseils de districts et des membres du Parlement pour qu’ils découvrent des villages produisant durablement du charbon de bois et apprennent à connaître le modèle directement dans les communautés.

Le fait de voir par eux-mêmes la façon dont les communautés utilisent le système et bénéficient des recettes qu’ils en tirent a constitué une approche particulièrement puissante et persuasive d’élargissement du soutien politique à la transformation de la production du charbon de bois. Des ministres et hauts fonctionnaires de divers ministères, parmi lesquels ceux de l’Énergie, des Ressources naturelles, des Collectivités locales et de l’Environnement, comptent parmi les autres parties prenantes prioritaires ayant recours à la cartographie des incidences.

Tous les ans, un des ministres concernés est l’invité d’honneur des ateliers annuels sur l’énergie de la biomasse, organisés par le projet en collaboration avec la Coopération suisse au développement. Ce sont autant d’occasions de s’entretenir avec des parties prenantes de différents secteurs ayant une incidence sur les réalisations du projet. Ces ateliers ont notamment eu comme résultat la création d’un groupe de travail national sur le charbon de bois (National Charcoal Task Force) chargé de faire des recommandations sur les politiques et les stratégies en relation avec la chaîne de valeur du charbon de bois. Comme c’est le cas avec d’autres stratégies, la force du plaidoyer repose sur un échange itératif entre la politique et la pratique.  

Résultats et enseignements

Le projet TTCS a aidé 30 villages à appliquer le modèle dans des réserves forestières de villages couvrant 141 610 hectares. Dans certains villages, les taux de déforestation ont été divisés par deux et, conjointement, les 30 communautés concernées ont gagné environ 20 000 dollars US par mois en redevances. En matière de genre, la participation des femmes a augmenté dans la gouvernance des terres et des forêts, ainsi que dans les entreprises forestières.

L’adoption de changements dans la GCF a mis en évidence trois problèmes majeurs et les enseignements tirés de la mise en œuvre du projet sont présentés ci-dessous.
L’instauration d’un climat de confiance entre les parties prenantes est un élément clé. L’investissement dans l’instauration d’un climat de confiance et de compréhension entre les parties prenantes, notamment entre les communautés, les administrations locales et l’agence Tanzania Forest Services (TFS), a été un élément clé. Nous avons constaté que, dans bien des cas, le personnel des administrations se montrait très préoccupé par le transfert aux communautés de l’autorité sur les forêts et les recettes tirées de l’abattage. La confiance entre le gouvernement et les communautés s’est instaurée grâce à l’élaboration et la mise en œuvre collectives de la GCF, aux discussions ouvertes des problèmes et aux accords conclus, de manière participative, relativement aux modifications du modèle de base.

Il est difficile de modifier les attitudes de ceux qui ont l’influence et la motivation nécessaires pour bloquer le changement. Une des tâches les plus difficiles a été d’influencer les leaders de la TFS. Malgré l’intérêt commun des communautés, des ONG et de la TFS pour la gestion durable des forêts naturelles, le changement incarné par le modèle est perçu comme une remise en cause du rôle de la TFS dans la collecte des redevances perçues pour la production de charbon de bois.

Bien que le droit des communautés à percevoir des redevances sur les forêts villageoises soit inscrit dans la loi, il n’avait jamais été appliqué au niveau où les villages concernés par le projet TTCS l’appliquent. Cela a fait naître des tensions entre le modèle décentralisé de gestion des forêts incarné par la GCF et un système centralisé de gestion des forêts plaçant toutes les forêts sous une même autorité. Ces tensions perdurent et sont caractéristiques des débats en cours sur la gestion des forêts dans de nombreux pays. La stratégie de mise en réseau du projet a aidé les communautés et la TFS à considérer et concilier ces différentes visions de la gestion des forêts.

Tout changement de politique prend du temps et nécessite de la flexibilité. Le plaidoyer est un processus continu d’influence des différentes étapes du cycle politique, et chaque étape peut prendre des années. Par exemple, la politique nationale de gestion des forêts de Tanzanie a été en cours de révision pendant toute la durée du projet. Pendant ce temps, de nouveaux règlements sont entrés en vigueur sans préavis, ce qui a eu des effets considérables sur le modèle. Le plaidoyer nécessite un engagement à long terme dans le processus politique, ainsi que de la flexibilité pour réagir rapidement aux changements soudains de politique.

Comment atteindre la durabilité économique ?

Alors que les deux premières phases du projet de charbon de bois étaient axées sur le pilotage et le renforcement du système pour qu’il fonctionne de manière indépendante dans la région de Morogoro, la phase finale cherche à utiliser ce modèle efficace à l’échelle nationale, sous la direction du bureau du Président pour l’administration régionale et les collectivités locales (President’s Office for Regional Administration and Local Government). Le rôle des ONG diminuera au profit des administrations locales et centrales qui utiliseront leurs propres ressources pour appliquer le modèle à grande échelle et l’affiner, parallèlement au financement assuré par les partenaires du développement.
La troisième phase est également conçue pour élargir le champ d’application et la diffusion du projet pour collaborer avec les praticiens et les responsables des orientations politiques au-delà de la Tanzanie par l’intermédiaire du Forum forestier africain (Africa Forest Forum – AFF), entre autres. La DDC a pris des dispositions qui permettront au gouvernement tanzanien de faire appel à des experts internationaux comme sources d’informations pour la formulation d’une stratégie nationale de financement des forêts. Cette stratégie guidera le futur financement de la politique nationale des forêts, y compris la GCF. Cette stratégie exhaustive facilitera l’accès à des fonds mondiaux spéciaux tels que le Fonds vert pour le climat permettant d’appliquer à plus grande échelle le modèle dont l’efficacité est avérée dans des communautés de tout le pays.

La GCF peut jouer un rôle important dans le maintien des forêts dans des paysages multi-usages. Toutefois, la durabilité économique de la GCF a été une source de préoccupations pour de nombreuses communautés. La production durable de charbon de bois constitue une source potentielle et prometteuse de recettes pour les zones GCF. Néanmoins, les perceptions négatives dont le charbon de bois fait l’objet, le manque de confiance des communautés dans leur gestion autonome des forêts et des recettes, ainsi que les politiques contradictoires créent des obstacles considérables à une application plus large.

En utilisant un ensemble de stratégies se renforçant mutuellement, les obstacles au changement peuvent être éliminés, selon un processus qui nécessite du temps, des ressources humaines et financières, ainsi qu’un engagement à collaborer avec un large éventail de parties prenantes à différents niveaux complémentaires, du niveau local aux niveaux sous-national, national et international.

Nike Doggart est conseiller technique au Groupe de conservation des forêts de Tanzanie (Tanzania Forest Conservation Group – TFCG).
Charles K. Meshack est directeur exécutif du Groupe de conservation des forêts de Tanzanie.
Charles Leonard travaille au TFCG en tant que directeur du projet de transformation du secteur du charbon de bois en Tanzanie (TTCS).
Contact: tfcgcg.or.tz