Chefs d’États et de gouvernements à l’ouverture de la 23ème session ordinaire de l’UA à Malabo.
Photo: Commission de l’Union africaine

Encourager le commerce agricole intrarégional en Afrique : Quel peut être le rôle du PDDAA ?

En 2014, à Malabo, capitale de la Guinée équatoriale, l’Union africaine a relancé le plan continental de transformation de l’agriculture africaine, à savoir le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA). Le commerce est devenu un des nouveaux domaines prioritaires. Que peut-on attendre de l’agenda de Malabo pour ce qui est d’encourager le commerce agricole intra-africain ? Et quels enseignements pouvons-nous actuellement tirer de la mise en œuvre du PDDAA ?

En 2003, après des décennies de négligence dans ce domaine, les leaders africains ont franchi une première étape en faveur d’un engagement fort pour l’investissement dans l’agriculture. Par la Déclaration de Maputo, lors du second sommet de l’Union africaine (UA) qui s’est tenu dans la capitale du Mozambique, les chefs d’États et de gouvernements africains ont fait une promesse audacieuse : affecter dix pour cent des budgets nationaux à l’agriculture et viser six pour cent de taux de croissance annuelle de l’agriculture. Ils ont également adopté un document directeur structurant le programme en quatre piliers thématiques. Le commerce agricole régional n’était pas un objectif en tant que tel, mais il était conceptuellement couvert par le pilier 2 : Rural Infrastructure and Trade- Related Capacities for Market Access (infrastructure rurale et capacités commerciales pour l’accès aux marchés). Ce pilier était censé promouvoir tous les types de commerce, du local à l’international.

Dans la Déclaration de Malabo de 2014 sur « le PDDAA et l’engagement à accélérer la croissance et la transformation de l’agriculture pour une prospérité commune et une amélioration des moyens d’existence », le commerce agricole régional est aujourd’hui un des sept engagements clés (voir encadré ci-dessous). Il a deux objectifs bien définis :

  • tripler le commerce intra-africain de produits agricoles ;
  • accélérer la création d’une zone continentale de libre-échange et le passage à un système continental de tarif extérieur commun.

Engagements de la Déclaration de Malabo concernant le PDDAA
1. Réengagement à respecter les principes et les valeurs du processus PDDAA
2. Réengagement à accroître le financement des investissements dans l’agriculture
3. Engagement à respecter le principe de Faim zéro – d’éradication de la faim d’ici à 2025
4. Engagement à réduire la pauvreté de moitié d’ici à 2025 grâce à la croissance et la transformation inclusives de l’agriculture  
5. Engagement à stimuler le commerce intra-africain de produits et de services agricoles
6. Engagement à améliorer la résilience des systèmes de subsistance et de production à la variabilité du climat et à d’autres chocs
7. Engagement à assumer la responsabilité mutuelle des actions et des résultats

Que peut-on attendre de l’agenda de Malabo pour ce qui est de favoriser le commerce agricole intra-africain ? Quels enseignements pouvons-nous tirer des 13 années de mise en œuvre du PDDAA ?

Raison d’être et objectifs du PDDAA : passer du pacte à l’impact ?

Pendant la première décennie du PDDAA, 2003 – 2013, l’accent a surtout été mis sur l’organisation des consultations des parties prenantes, la réalisation d’une analyse factuelle (état des lieux et identification des sources de croissance), l’élaboration de pactes (courts documents stratégiques dans lesquels les domaines d’intervention prioritaire sont signés par les représentants des principaux groupes de parties prenantes : secteur privé, gouvernement, organisations de la société civile, organisations d’agriculteurs et partenaires du développement) et de plans nationaux d’investissement agricole – PNIA (également appelés plans nationaux d’investissement dans la sécurité agricole et alimentaire – PNISAA dans certains pays) ou de plans régionaux d’investissement agricole (PRIA), et l’organisation de réunions pour la mobilisation de ressources. Ces efforts ont constitué une valeur ajoutée par rapport à la façon dont les programmes et les plans étaient conceptualisés dans le PDDAA et ils ont contribué à améliorer la qualité des plans d’investissement.

Le PDDAA a fait un bond considérable en avant entre 2009 et 2014. Alors que seul, le Rwanda avait signé un pacte avant 2007, 43 pactes PDDAA ont été approuvés et 39 plans d’investissement ont été élaborés au cours des cinq années suivantes. Mais en fin de compte, aucun de ces efforts n’a vraiment donné lieu à une amélioration de la mise en œuvre sur le terrain. En 2014, moins de dix pays affectaient au moins dix pour cent de leurs ressources nationales à l’agriculture et quelques pays seulement ont atteint l’objectif de croissance fixé à six pour cent. De fait, selon une étude de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), l’impact du PDDAA sur les dépenses agricoles a même été généralement négatif ! Par contre, l’impact estimatif sur la valeur ajoutée agricole a été positif, alors que l’impact sur la productivité des terres et de la main-d’œuvre a été mitigé et celui sur les revenus et la nutrition a été minime.

Pourquoi en a-t-il été ainsi ? Qu’est-ce qui n’a pas marché ? Tirer les enseignements des expériences de la première décennie pourrait contribuer à éviter des erreurs dans l’avenir et faire en sorte que le PDDAA soit plus pertinent. Cela n’a rien de facile, car la Déclaration de Malabo a élargi le champ du PDDAA : alors que le « PDDAA de Maputo » se limitait plus ou moins aux secteurs liés à l’agriculture – production agricole, élevage de bétail, pêche, environnement – (ainsi que – théoriquement – à la sécurité alimentaire, même si, en pratique, c’était rarement le cas et les déclarations avaient tendance à mettre l’accent sur les ministères de l’Agriculture et sur leurs missions habituelles), le nouveau « PDDAA de Malabo » a une vocation multisectorielle bien plus explicite. Cette approche peut être plus réaliste et adaptée lorsqu’il s’agit de réunir les acteurs et de déterminer des politiques cohérentes en matière de croissance agricole et de sécurité alimentaire, mais elle complique encore plus les choses lorsqu’il s’agit, pour ce nombre accru d’acteurs, de prendre des engagements contraignants et de négocier les politiques et plans nécessaires.  

Une chose a déjà vraiment changé : une importance bien plus grande et une attention bien plus soutenue sont accordées à la mise en œuvre, aux résultats et aux conséquences. La Déclaration de Malabo est même allée encore plus loin et inclut une décision particulière de faire un rapport à ce sujet lors du sommet de l’UA, tous les deux ans. Cet engagement pour la transparence et la responsabilité va même au-delà du mécanisme africain d’évaluation par les pairs (African Peer Review Mechanism – APRM), à une époque très apprécié, qui lui aussi rendait compte lors du sommet, mais essentiellement en matière de mise en œuvre et uniquement en termes qualitatifs. Ce changement tient au fait que le processus PDDAA s’est considérablement amélioré et qu’il n’a plus d’excuse pour ne pas donner les résultats souhaités. « Le bébé est aujourd’hui devenu un adulte responsable et sa responsabilité, dans ce cas, est de donner des résultats et d’avoir un impact. » Le processus de conception et de planification est bien en place et la volonté d’obtenir des résultats sur le terrain est plus forte que jamais, mais cela ne veut pas automatiquement dire que, cette fois, les objectifs seront (mieux) atteints. Après 13 ans de mise en œuvre du PDDAA, il est nécessaire de porter un œil critique sur le passé et de tirer des enseignements de l’expérience et des erreurs pour améliorer la future mise en œuvre d’un PDDAA de Malabo plus complexe. Nous disposons d’exemples probants, comme au Rwanda, où l’architecture et le dispositif institutionnel nécessaires pour soutenir la mise en œuvre et le déploiement du PDDAA semblent donner des résultats concrets. Les autres pays africains doivent tirer les leçons de cet exemple et d’autres résultats positifs et adapter les facteurs de réussite à leur propre situation. L’évaluation par les pairs est un principe clés du PDDAA.

Dans notre réflexion sur l’expérience globale du PDDAA, nous avons examiné diverses évaluations de l’impact et diverses considérations, ainsi que sept années d’expérience d’un des auteurs qui a soutenu le PDDAA de l’intérieur. Bien sûr, cela n’est toujours pas suffisant pour effectuer une analyse exhaustive d’un programme continental englobant 54 pays, mais on constate une convergence des premières conclusions pour l’ensemble des sources d’information.

Examen rétrospectif – enseignements tirés du PDDAA de Maputo

Le grand défaut du PDDAA de Maputo a été de considérer que l’analyse technique (état des lieux), l’élaboration de plans d’investissement dans l’agriculture et la mobilisation des fonds fournis par les donateurs suffisaient pour transformer les secteurs agricoles des pays africains. De toute évidence, ces hypothèses étaient erronées !

Pour commencer, l’agriculture et ses goulots d’étranglement sont régis par les ministères de l’Agriculture, mais aussi par ceux des Finances, de la Planification, du Commerce, de l’Élevage, de la Pêche, de l’Environnement, etc. Souvent, en Afrique, il ne suffit pas d’opérer des changements uniquement dans le secteur agricole. Il faut également s’attaquer aux politiques connexes ; les synergies doivent être soigneusement planifiées et il faut éviter toute lacune. Dans le PDDAA de Maputo, l’agriculture relevait trop étroitement de la responsabilité des ministères de l’Agriculture. Le concept de piliers qui lui était associé n’a pas donné les résultats attendus et a finalement été abandonné. Lorsqu’il s’est vraiment attaqué à la coordination intersectorielle, les efforts nécessaires ont été sous-estimés et pas intégrés dans la phase de conception de la gestion du processus PDDAA au niveau des pays. Ceux-ci n’ont généralement pas les capacités nécessaires pour gérer des processus complexes et mieux planifier, cette insuffisance venant s’ajouter au manque d’incitations en faveur d’une coordination intersectorielle. Par conséquent, les réformes nécessaires pour faire des PNIA le plan principal de développement agricole à moyen terme, disposant d’un soutien suffisant des autres secteurs aux points cruciaux, n’ont pas eu lieu.

Les PNIA ont joué un rôle ambigu dans le PDDAA. On considère généralement que le PNIA est le seul plan national de développement agricole à moyen terme, mais ce n’est pas toujours le cas. En 2015, une étude réalisée en commun dans six pays par le programme de soutien du PDDAA, de la GIZ, et le projet sectoriel Politique agricole et sécurité alimentaire, a montré que dans des pays tels que le Rwanda, où le PNIA est le cadre du budget national, il a assuré un flux financier bien plus fiable qui a facilité sa mise en œuvre. Dans la plupart des autres pays, tels que le Niger, le Burkina Faso ou le Togo, les PNIA sont des cadres de planification qui coordonnent une multitude de programmes et de projets dans le secteur agricole, mais pas le budget (agricole) national (entier).

Au Cameroun, le PNIA est censé coordonner les activités de quatre ministères ; au Malawi c’est le programme de mise en œuvre du seul ministère de l’Agriculture. Lorsque le PNIA est un programme d’activités coexistant avec plusieurs autres programmes, cela tend à être une source de confusion dans le secteur. En Tanzanie, le PNIA était auparavant un cadre de planification orientant les dépenses publiques et les investissements privés et il est aujourd’hui devenu un programme sectoriel public de mise en œuvre et, pour les fonds, il doit faire face à la concurrence du Programme de développement du secteur agricole, un programme sectoriel agricole antérieur au PDDAA. L’étude a conclu qu’il n’y avait pas de schéma directeur pour le rôle d’un PNIA et qu’il dépendait de l’architecture existant dans le secteur. Mais quelle que soit la forme du PNIA, qu’il s’agisse d’une stratégie, d’un plan, d’un budget ou d’un programme, il doit faire partie d’un cycle plus large traduisant effectivement la planification en budget, et le budget en mise en œuvre coordonnée des activités. Le fait que les PNIA ne soient pas fermement ancrés dans des processus nationaux essentiels de planification, de budgétisation et de comptabilité explique le rôle souvent faible qu’ils jouent pour les cadres de dépenses à moyen terme, pour la comptabilité nationale, pour la coordination et le suivi intersectoriels, et pour la création des conditions institutionnelles nécessaires à leur mise en œuvre, par exemple l’existence de cadres législatifs appropriés.

L’IFPRI explique la relation négative entre le PDDAA et les dépenses agricoles par l’effet de substitution entre le financement propre du gouvernement et les sources externes de financement du secteur. Cela confirme l’hypothèse selon laquelle, dans la plupart des cas, le processus PDDAA était utilisé pour mobiliser les fonds des donateurs qui, pour l’essentiel, sont hors budget. Selon l’IFPRI, les pays ayant témoigné d’un niveau élevé de volonté politique, dans lesquels le gouvernement a des capacités de mise en œuvre et a été confronté à des pressions des pays voisins, ont notoirement progressé dans la mise en œuvre du PDDAA.  

Enfin, les problèmes institutionnels du NEPAD, de la Commission de l’Union africaine et des communautés économiques régionales (CER) et, dans une certaine mesure, l’ambigüité de la répartition des rôles et responsabilités, n’ont pas servi le PDDAA. Leur dépendance aux fonds des donateurs a été une faiblesse majeure de ces institutions (à la seule exception de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), qui a financé le processus PDDAA dans ses 15 États membres avec ses propres ressources, chaque État membre recevant 400 000 USD pour soutenir le processus PDDAA), même si, dans certains cas, les fonds fournis par les donateurs ont contribué à améliorer leurs capacités. L’appropriation du processus PDDAA par l’Afrique et son leadership dans ce domaine ont souffert de cette situation, cette dernière étant, dans une certaine mesure, exacerbée par un certain nombre de donateurs.

Conclusions pour la mise en œuvre du nouveau programme commercial de Malabo

À l’aube du PDDAA de Malabo, il est impératif que les processus PDDAA nationaux soient fermement ancrés dans les processus et systèmes des pays. Pour cela, les conditions suivantes doivent être remplies :

  • processus inclusifs de politique et de planification suivant des règles claires et adaptés même si elles ne sont pas optimales et parfaites ;
  • prise en considération de l’économie politique de chaque pays ;
  • cadres publics institutionnels, de planification et de dépenses, de haute qualité, créant un environnement favorable aux investissements du secteur privé ;
  • coopération interministérielle avec un fort leadership du ministère des Finances/ de la Planification ou d’un niveau supérieur ;
  • articulation des PNIA avec les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) du pays, ce qui veut automatiquement dire qu’ils passent par les processus normaux de formulation des politiques nationales et les mécanismes de coordination et de financement ;  
  • alignement et coordination effectifs des donateurs ;
  • appui technique d’une agence du NEPAD à la mise en œuvre dans le pays ;
  • examen collégial complet et honnête par des organismes indépendants lors des sommets de l’UA.

Pour le programme commercial en particulier, les questions suivantes doivent être abordées – bon nombre d’entre elles nécessitant des dépenses moins importantes, mais étant de nature réglementaire :

  • mise en relation de la communauté agricole avec la communauté commerçante de manière à tenir compte de ses connaissances et intérêts particuliers dans les programmes commerciaux. Le PDDAA, grâce à son approche participative au niveau national et à ses liens étroits avec les CER, est bien placé pour orchestrer cette coordination ;
  • harmonisation des réglementations nationales relativement aux questions d’agriculture et d’alimentation, par exemple l’enregistrement des semences, les normes techniques et sanitaires pour les intrants, les aliments et autres extrants, l’accréditation des agents économiques, etc., dans tous les pays, au moins au niveau des CER, mais de préférence au niveau continental ;
  • dans la mesure du possible, harmonisation des règles d’origine, notamment pour les produits agricoles transformés destinés au commerce intrarégional, continental et international (dépendra également des partenaires commerciaux) ;
  • utilisation d’une partie des PRIA pour appuyer les politiques et les mesures institutionnelles ;
  • création de couloirs de croissance agricole le long des couloirs de transport transnationaux pour favoriser le développement local rendu possible par la réduction des coûts du transport.

Ces mesures doivent compléter les accords commerciaux généraux et les mesures visant à faciliter le commerce, par exemple l’infrastructure, les tarifs douaniers, les mesures de contrôle aux frontières, les systèmes de paiement entre États, etc. Après tout, l’Union africaine a de grosses ambitions commerciales axées sur la réalisation d’une unité continentale et sur l’intégration d’une croissance soutenue, du commerce, des échanges de biens, des services et de la libre circulation des populations, et ces ambitions ne peuvent se réaliser sans le commerce agricole.

Ousmane Djibo
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
Bonn, Allemagne
ousmane.djibo@giz.de

Michael Brüntrup
Institut allemand de développement (DIE)
Bonn, Allemagne
Michael.Bruentrup@die-gdi.de

 

Références et autres lectures :

  • Zimmermann, Roukayatou; Michael Brüntrup;  Shashidhara Kolavalli; Kathleen Flaherty (2009): Agricultural policies in Sub-Saharan Africa: understanding CAADP and APRM policy processes, Bonn: German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
  • Brüntrup, Michael (2010): The comprehensive Africa Agriculture Development Programme (CAADP): an assessment of a Pan-African attempt to revitalise agriculture, in: Quarterly Journal of International Agriculture 50 (1), Special Issue, 79-106.
  • Dietvorst, Desiree / Kah Walla (2016): Strengthening CAADP country implementation in the context of the Malabo Declaration.
  • Benin, Sam (2016): Impact of CAADP on Africa’s agricultural-led Development.
  • African Union (2015): Agenda 2063 – the Africa we want, AU: Addis Ababa.