Les situations d’urgence se manifestent souvent dans des pays et des régions fragiles, touchés par de multiples crises, et notamment par des conflits de longue durée, comme ici à Mossoul, Irak.
Photo : BMZ/Mario Stumm

Combler le fossé – point de vue allemand du triple nexus humanitaire-développement-paix

Les lignes directrices du gouvernement fédéral allemand « Prévention des crises, résolution des conflits, instauration de la paix » proposent divers objectifs pour l’engagement du pays à prévenir les crises dans les années à venir. À ce sujet, le ministère fédéral allemand des Affaires étrangères et le ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement décrivent certains des nouveaux instruments qu’ils mettent en œuvre dans des situations de crise et de fragilité à l’échelle mondiale.

Les personnes qui vivent dans des régions exposées aux crises – par exemple en Haïti, en Somalie ou en Irak – sont confrontées à des situations qui menacent leur vie. Elles manquent de protection, de logement, de nourriture et d’eau salubre. Pour faire face à ces menaces, continuer à vivre et éventuellement revenir chez elles après un conflit, elles ont besoin de sécurité, de stabilité, de services de base, de travail et de biens pour prospérer. Elles ont également besoin de résilience, c’est-à-dire de la capacité de mener une vie qui en vaut la peine dans les circonstances les plus défavorables, et de se protéger contre la perspective de tout perdre à nouveau. Pendant des décennies, ces personnes ont manqué d’aide à l’époque où elles en avaient le plus besoin – pendant la période de transition entre survie et résilience.

Aujourd’hui, le système international essaie de combler ce fossé sous le couvert du nexus aide humanitaire, développement et paix. Le ministère fédéral allemand des Affaires étrangères (AA) et le ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement (BMZ) sont des acteurs clés dans ce domaine. Pour répondre aux situations de crise, ils utilisent divers instruments, notamment l’aide humanitaire sous la conduite du ministère fédéral des Affaires étrangères et les instruments de coopération au développement sous la conduite du BMZ.

Les crises de longue durée sont malheureusement devenues la norme dans de nombreuses parties du monde. Récemment, la nature des crises a évolué tant en chiffres absolus qu’en matière de complexité. Ces crises interviennent souvent dans des pays ou des régions fragiles, qui sont touchés par de multiples crises, y compris par des conflits de longue durée. Dans de nombreuses régions, nous constatons que le changement climatique a un impact négatif sur la concurrence pour des ressources limitées telles que l’eau et la terre, et qu’il exacerbe les griefs et les conflits. La longueur et la récurrence des crises se traduisent par une augmentation des besoins humanitaires partout dans le monde et forcent des millions de personnes à fuir de chez elles. Il est donc essentiel non seulement de répondre aux besoins humanitaires, mais aussi de prévenir les crises, de résoudre les conflits sous-jacents, d’instaurer la paix et de trouver des solutions durables pour sortir des situations humanitaires.

Rassembler tous les instruments qui sont nécessaires pour une telle approche, les adapter et s’assurer qu’ils sont complémentaires et cohérents tout en respectant les principes spécifiques de l’aide humanitaire (voir encadré) – telle est l’essence du triple nexus humanitaire-développement-paix.

Aide humanitaire
L’aide humanitaire a pour principal objectif de sauver des vies, de soulager la souffrance et de préserver la dignité humaine. Elle répond aux besoins de ceux qui souffrent ou risquent gravement de souffrir en raison de crises, de conflits ou de catastrophes naturelles – et qui sont dans l’impossibilité de s’en sortir seuls. Aujourd’hui, l’aide humanitaire vise surtout les régions exposées à des conflits et des crises. Ainsi est-elle essentiellement offerte dans les régions d’origine des réfugiés et des personnes déplacées où elle peut contribuer à faire en sorte qu’ils ne soient pas forcés d’entreprendre une fuite dangereuse sur de longues distances. L’aide humanitaire inclut également la préparation aux désastres humanitaires et l’adoption de démarches anticipatives.

Appuyer l’aide humanitaire est une question de responsabilité morale et de solidarité internationale. Elle n’a aucun objectif politique, économique ou lié à un quelconque intérêt et elle répond aux principes humanitaires d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance. Le respect de ces principes est une condition préalable aux actions des acteurs humanitaires sur le terrain, notamment dans les environnements politiques difficiles où la sécurité est loin d’être garantie.

Le ministère fédéral allemand des Affaires étrangères ne met pas lui-même en œuvre les projets humanitaires ; par contre, il coopère étroitement avec des organisations humanitaires expérimentées et professionnelles des Nations unies, de la Croix rouge et du Croissant rouge, ainsi qu’avec des ONG. En 2017, l’Allemagne est devenue le deuxième donateur d’aide humanitaire bilatérale en importance. Le budget 2019 de l’aide humanitaire allemande est de plus de 1,6 milliard d’euros. En plus d’être un donateur majeur, le gouvernement allemand joue un rôle crucial de moteur de l’innovation et soutient activement les réformes du système humanitaire international.

Les insuffisances dans le financement de l’action humanitaire sont à éviter car les besoins ont augmenté plus vite que le financement. Les conflits et les catastrophes naturelles entraînent la perte de nombreuses vies, d’innombrables souffrances humaines et des niveaux record de déplacement de population qui durent des années et parfois des décennies. De la même façon, les crises et les conflits ont effrité les gains du développement et menacent la réalisation de l’Agenda 2030, c’est-à-dire des objectifs de développement durable (ODD).

Avec l’Agenda 2030 pour le développement durable, la communauté internationale a reconnu l’interdépendance indivisible entre la paix, la sécurité, les droits humains et le développement durable. La paix et la sécurité n’existent que dans et entre les sociétés inclusives, sur la base d’une bonne gouvernance et d’institutions efficaces.

Les crises récurrentes et de longue durée exigent « une nouvelle façon de travailler »

Le Sommet mondial sur l’action humanitaire s’est déroulé en mai 2016 et a reconnu que, à part faire face aux besoins humanitaires par le biais d’une aide humanitaire de qualité et présentant un maximum d’efficience et d’efficacité, il reste beaucoup à faire pour empêcher les besoins humanitaires de se manifester, pour les réduire et pour trouver des solutions durables, dans la mesure du possible, permettant de sortir les gens des situations de crises humanitaires.

Cela nécessite une nouvelle façon de penser et des efforts conjoints de nous tous. Il est grand temps pour la communauté internationale et pour nous, en Allemagne, de prendre des mesures de prévention des crises – et d’agir très tôt, rapidement et de manière décisive. Dans le meilleur des cas, cela signifie accroître la résilience en renforçant les institutions et les capacités, améliorer les moyens de subsistance ainsi que l’accès aux services qui augmentent la capacité des populations à faire face à la crise à venir tout en s’attaquant aux causes profondes des crises. En pratique, cela veut dire offrir une aide humanitaire aux populations vulnérables, améliorer simultanément la stabilité et la paix pour eux et promouvoir le développement.

Lorsqu’une crise ou une catastrophe est imminente, et lorsque la prévention et la préparation ne sont qu’une question de mois ou de semaines, il est urgent d’agir avec les moyens de la diplomatie classique, de pair avec les instruments modernes de politique étrangère, ainsi qu’en mobilisant l’aide humanitaire et divers instruments appropriés de coopération au développement. L’engagement de divers acteurs est nécessaire, avec une approche qui donne la priorité à « la prévention, toujours, à la diplomatie efficace et concrète, rapidement, à la coopération au développement, dans la mesure du possible, et à l’action humanitaire, si nécessaire ». L’opérationnalisation d’approches nexus nécessite ensuite une démarche spécifique au contexte et ciblée, conçue en fonction de la crise en question et faisant appel à tous les instruments de politique étrangère, de politique du développement et de politique de sécurité, ainsi qu’à l’aide humanitaire.

Toutes nos actions sont coordonnées en étroite collaboration avec nos partenaires de la communauté internationale et sont guidées par des cadres internationaux. L’Allemagne appuie les conclusions du Sommet mondial sur l’action humanitaire, qui visent non seulement à rendre le système humanitaire plus efficient et plus efficace, mais aussi à améliorer la capacité du système international, dans son ensemble, à prévenir les crises émergentes, à agir rapidement lorsqu’elles se manifestent, et à trouver des solutions durables aux situations humanitaires, afin de prévenir, réduire et mettre un terme aux besoins humanitaires, et de protéger les progrès réalisés en matière de développement. En 2018, nous avons soutenu l’appel lancé par les Nations unies et la Banque mondiale dans leur étude Chemins pour la paix pour collaborer plus étroitement dans les situations de conflit, en soulignant l’importance d’une approche exhaustive de maintien de la paix.

En 2016, d’importantes organisations des Nations unies, ainsi que l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et la Banque mondiale, se sont engagées à adopter une nouvelle façon de travailler (New Way of Working), à savoir œuvrer pour des résultats collectifs dans un cadre pluriannuel, sur la base des avantages comparatifs de chaque entité. Ces engagements se concrétisent par des changements significatifs de la façon dont les moyens et les instruments de développement répondent aux besoins des pays et des populations touchés par les crises et les conflits.

La Banque mondiale a accru son financement à ces pays et a pris plusieurs initiatives innovantes visant à s’attaquer à la crise des réfugiés et à aider les pays à prévenir plus efficacement les crises. Le gouvernement allemand encourage la coopération entre différents acteurs, par exemple entre le Programme alimentaire mondial (PAM) et la Banque mondiale, et les invite à coopérer plus étroitement et à combler leurs différences institutionnelles.

L’Allemagne prend la responsabilité de l’approche pangouvernementale

Cet effort conjoint s’est poursuivi et en juin 2017, le gouvernement allemand a adopté des lignes directrices sur « la prévention des crises, la résolution des conflits et l’instauration de la paix » qui constituent un cadre stratégique pour son engagement. Dans ces lignes directrices, il s’est engagé à adopter une approche politique exhaustive qui regroupe les contributions des divers ministères en une même stratégie politique conjointe et adopte de nouvelles façons de travailler à une analyse conjointe et de procéder à une planification stratégique et opérationnelle concertée.

Cela suppose la mobilisation de tous les instruments, toutes les ressources et toutes les connaissances disponibles. Comme l’Allemagne l’a déjà déclaré lors du Sommet humanitaire mondial de 2016, elle s’engage à renforcer les liens et synergies entre l’aide humanitaire, la stabilisation civile, la prévention des conflits, l’aide de transition pour le développement, la coopération au développement à long terme, ainsi que les programmes d’adaptation au changement climatique, conformément au concept visant à établir un lien entre le secours, la réhabilitation et le développement. Cela supposera l’adoption d’une nouvelle forme de coopération basée sur l’analyse, la planification et la programmation conjointes dans une perspective pluriannuelle. » (German Commitment number 31; World Humanitarian Summit Shift 4B: Anticipate, Do not wait, for crises)

Aide de transition pour le développement de l’Allemagne – une bonne pratique du nexus
Au début des années 2000, le BMZ a créé « l’aide de transition pour le développement » (ATD). C’est à la fois un instrument et une ligne budgétaire qui permettent une souplesse de financement dans les situations de crise. Clairement axée sur les populations les plus vulnérables, elle se propose de renforcer la résilience des individus et des institutions, par exemple leur capacité à résister aux crises et s’y adapter en veillant à ce qu’il y ait un lien entre les mesures à court, moyen et long terme. L’ATD vise à préparer le terrain au développement à long terme. Elle dispose actuellement d’environ 1,2 milliard d’euros par an.

L’ATD utilise une approche multisectorielle, y compris dans les quatre domaines suivants : sécurité alimentaire et nutrition, reconstruction et réhabilitation de l’infrastructure de base (cliniques, écoles, routes ou ponts, par exemple), gestion des risques de catastrophe, et renforcement de la cohésion sociale (par exemple dans les communautés accueillant de grands nombres de réfugiés ou de personnes déplacées). Le pilier de la paix, la sensibilité aux conflits et le respect du principe « ne pas nuire à qui que ce soit » sont essentiels pour l’ATD.

Les interventions de l’ATD reçoivent un financement pluriannuel, la durée moyenne étant de trois à quatre ans. Le BMZ collabore avec une grande diversité de partenaires de mise en œuvre, qu’il s’agisse de partenaires multilatéraux tels que le Programme alimentaire mondial et l’UNICEF, ou de partenaires bilatéraux tels que la GIZ et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (coopération financière au développement – KfW), ainsi qu’avec plusieurs ONG allemandes. Ce large éventail d’acteurs nous permet de nous engager à tous les niveaux, en fonction du contexte.

Où et à quoi l’ATD est-elle utilisée ?
En 2018, le BMZ a axé son ATD sur douze pays : la Syrie, le Liban, l’Irak, les Territoires palestiniens occupés, le Myanmar, le Tchad, la Somalie, le Soudan, la Lybie, le Sud-Soudan, la République centrafricaine, et le Nigeria. Pour un impact maximal, l’accent mis sur le pays n’est pas révisé tous les ans, mais le BMZ revendique la possibilité d’ajouter des pays lorsque le besoin s’en fait ressentir. Sur la base de cette liste, des consultations étroites avec les divisions régionales respectives du BMZ ont lieu afin de renforcer le « triple nexus » grâce à la cohérence avec la programmation à long terme. À partir de 2014, le BMZ a également pris un certain nombre d’initiatives spéciales sur la crise et la fragilité, s’attaquant aux causes profondes du déplacement et de la réintégration des réfugiés, stabilisant et développant la région MENA, ainsi que l’initiative « Un seul monde sans faim ». Ces initiatives contribuent également à réduire le besoin d’aide humanitaire et à prévenir les conflits et elles sont étroitement coordonnées relativement à l’ATD.

Les interventions de l’ATD n’exigent pas nécessairement des préliminaires politiques tels que des accords-cadre sur la coopération technique. Parallèlement, l’ATD est un instrument axé sur le développement. Cela permet au BMZ de mettre en œuvre, de manière souple, les projets axés sur le développement en fonction des contextes et des besoins, tout en raccourcissant considérablement le processus de financement qui ne prend que de quatre à six semaines, alors que la préparation d’accords-cadre, même selon un processus accéléré, prend au moins un an. Grâce à l’ATD, le BMZ a conçu un instrument permettant de s’engager comme acteur du développement dans des contextes très instables et d’ajouter l’expertise et l’expérience de la coopération au développement.

Le gouvernement allemand soutient fermement l’Initiative humanitaire-développement-paix (Humanitarian-Development-Peace Initiative – HDPI) des Nations unies et de la Banque mondiale, ainsi que les projets pilotes de l’Union européenne concernant le « nexus ». Les Nations unies et la Banque mondiale, ainsi que l’Union européenne, ont adopté l’esprit du sommet d’Istanbul et expérimentent de nouvelles formes de coopération dans divers contextes régionaux. Dans la même veine, l’Allemagne a lancé, en Somalie, un projet pilote « nexus » national qui réunit les différents instruments qu’il utilise pour améliorer la situation de la population, faciliter le rapatriement des réfugiés et promouvoir le développement économique dans le pays. Le projet pilote vise à réduire les besoins humanitaires et accroître l’efficacité collective du soutien allemand à la paix et au développement durable en Somalie.

Compte tenu des progrès politiques enregistrés malgré toutes les difficultés et du fait que l’engagement général de l’Allemagne s’est développé sur la base de liens traditionnels remontant aux années 1980 et s’appuie sur l’optimisme ambiant après la reprise des relations diplomatiques en 2013, la Somalie est un bon pays pilote. À ce jour, c’est encore un État fragile dans lequel on constate des tendances à aller vers plus de stabilité, de paix et de développement après des décennies de guerre civile. Cela aboutit à une situation dans laquelle les besoins humanitaires coexistent avec le besoin de renforcement de la résilience et de développement économique. En utilisant tous les instruments disponibles pour répondre aux crises, l’Allemagne peut soutenir cette transition. Un objectif secondaire consiste à utiliser les synergies identifiées et les enseignements tirés de l’expérience pour mieux inscrire le soutien allemand dans les efforts collectifs européens et internationaux dans ce contexte de crise ainsi que dans d’autres.


De plus, après l’adoption des lignes directrices, le gouvernement allemand s’est engagé dans un processus plus large d’examen et de révision de ses mécanismes de coordination interministérielle afin d’améliorer son approche globale.

Par conséquent, il est particulièrement important de trouver une approche pangouvernementale à l’engagement dans des situations de crise. Chaque institution a sa propre mission, ses propres finalités et objectifs, ses propres visées stratégiques et son propre budget, et se conforme à différents ensembles de normes. Par exemple, l’aide humanitaire s’appuie sur les principes d’humanité, d’impartialité, de neutralité et d’indépendance et a pour seul objectif de sauver des vies, de soulager la souffrance et de préserver la dignité humaine, alors que la coopération au développement s’emploie à trouver des solutions systémiques et des approches durables nécessitant souvent une appropriation gouvernementale. Pour aller de l’avant, nous avons besoin que tous les acteurs soient prêts à dialoguer et à tenir compte de ce que font les autres, de pourquoi ils le font, et de leur modus operandi. Aucun des acteurs ne doit œuvrer dans le « splendide isolement » qui a souvent été le leur par le passé. En particulier, les mesures de stabilisation qui servent à créer un environnement sûr, à améliorer les conditions de vie à court terme et à offrir une alternative aux économies de guerre et de violence, ont besoin d’une approche exhaustive s’appuyant sur une utilisation souple et coordonnée de mesures diplomatiques, de politique de développement et de politique de sécurité. 

Promotion du « triple nexus » humanitaire-développement-paix

Le gouvernement allemand privilégie le « triple nexus » humanitaire-développement-paix dans le but de réduire les besoins humanitaires grâce à un engagement plus précoce des acteurs de la paix et du développement dans les contextes de crise. Pour cela, l’Allemagne est favorable à une analyse conjointe et une planification concertée, dans le respect des différents mandats et principes – notamment l’impartialité, la neutralité et l’indépendance de l’aide humanitaire et de ses acteurs.

En conséquence, le gouvernement allemand est très favorable à l’inclusion du pilier de la paix dans toutes les discussions et planifications du « triple nexus ». Pour l’Allemagne, le pilier de la paix a une double signification.

La paix doit être l’objectif général à long terme de tous les acteurs politiques, de la paix et du développement dans des contextes fragiles. Leurs activités doivent contribuer à soutenir les processus politiques de résolution des conflits. Par ailleurs, le pilier de la paix souligne la nécessité d’une approche concertée des crises par tous les acteurs de la diplomatie, de l’instauration de la paix, de la stabilisation et de la sécurité civile. Les acteurs de l’aide humanitaire-du développement-de la paix doivent participer aux processus d’analyse conjointe et de planification concertée.

Irak – une bonne pratique du « nexus »
Depuis le début de la guerre civile en Syrie et la prise de pouvoir de ce qu’on a appelé « l’État islamique »/Daesh, plus d’un million d’Irakiens ont été déplacés dans leur propre pays et de nombreux Syriens se sont réfugiés dans le nord de l’Irak. Les infrastructures locales sont mal équipées, inexistantes ou insuffisantes pour accueillir tous les nouveaux arrivants et les Irakiens.

En juillet 2017, Mossoul a été libérée après avoir connu trois années de terreur sous la botte de Daesh. Pendant les neuf mois qu’ont duré les combats pour la libération, plus de 10 000 personnes sont mortes et au moins 54 000 ont été grièvement blessées. Le lendemain de la libération de Mossoul, le ministère fédéral des Affaires étrangères et le BMZ se sont réunis pour planifier conjointement une réponse pangouvernementale allant dans le sens du « nexus ». Le ministère fédéral des Affaires étrangères a mis l’accent sur le déminage afin de rendre à nouveau accessibles de vastes quartiers de la ville presque entièrement détruite. Le BMZ a demandé au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) de construire un nouvel hôpital. Par ailleurs, le BMZ a chargé la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) de mettre en place une clinique mobile ayant pour mission d’assurer les services de santé en attendant que l’hôpital soit fonctionnel. Ce type de planification axée sur le « nexus » est la meilleure marche à suivre pour les personnes et les institutions concernées

Ralf Schröder est le directeur de la division Gestion des crises ; aide de transition pour le développement ; reconstruction ; infrastructures dans le contexte de crises du ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement à Berlin, Allemagne.
Contact : rl222(at)bmz.bund.de

Mirko Schilbach est directeur de division au sein du département Politique internationale de stabilisation, Engagement en situation de crise – Stratégies et Coordination du ministère des Affaires étrangères à Berlin, Allemagne.
Contact : s01-rl(at)auswaertiges-amt.de

Ralf Schröder et Mirko Schilbach sont également les deux principaux auteurs des équipes de rédaction des deux ministères.