Avant l’arrivée des investisseurs, le système de distribution d’eau fonctionnait selon des règles établies par les agriculteurs, pratiquement sans intervention gouvernementale. Photo: A. Bues
Le phénomène d’acquisition de terres agricoles dans d’autres pays par des acteurs étrangers a atteint un rythme et une dimension sans précédent. L’eau joue un rôle central dans ces transactions foncières. Pourtant, les études analysant les processus et impacts de ces transactions sur le système existant de gestion de l’eau sont encore rares. Le présent article présente les résultats et les enseignements tirés d’une étude réalisée en Éthiopie. L’auteur a reçu le prix Hans H. Ruthenberg Advancement Award for Graduates pour sa thèse de maîtrise réalisée en 2011.
Les investissements directs étrangers sont devenus indispensables dans de nombreux pays en développement, notamment en Afrique. Si la couverture par les médias s’est considérablement accrue, la recherche scientifique vient de commencer et est essentiellement axée sur les mécanismes politiques sous-jacents ainsi que sur les impacts économiques, environnementaux et sociaux de ces investissements. Par ailleurs, très peu d’études ont été consacrées au rôle de la gestion de l’eau dans les zones où les investisseurs étrangers et les agriculteurs locaux partagent les ressources hydriques.
Cet article présente les résultats et les enseignements tirés d’une étude réalisée en Éthiopie en 2010: dans une zone initialement gérée par de petits agriculteurs, des terres ont été attribuées à des exploitations horticoles qui ont commencé à utiliser les mêmes sources d’approvisionnement en eau. Cette étude visait à évaluer la façon dont les structures institutionnelles du système de gestion de l’eau changent lorsque des acteurs étrangers interviennent et comment ce changement et les conflits qui en résultent peuvent être expliqués. Le contexte théorique de l’étude est le suivant: l’économie institutionnelle s’appuyant sur la théorie des ressources communes (Institutional Economics employing Commonpool Resource Theory) et la théorie de la négociation distributive du changement institutionnel (Distributive Bargaining Theory of Institutional Change) (Knight 1992, 1995). L’étude s’appuie principalement sur les données collectées pendant deux mois de travail sur le terrain en 2010. Soixante-dix exploitants agricoles appartenant à deux communautés, cinq gestionnaires d’investissements et dix représentants gouvernementaux et chercheurs ont été interviewés.
Domaine de la recherche
Le projet d’irrigation faisant l’objet de l’étude se situe en Éthiopie centrale, dans la région administrative d’Oromia. Ce projet a été lancé dans les années 1980 et il avait pour objectif initial de créer des exploitations horticoles publiques sur 1 600 hectares de terres irrigables. De fait, seulement 500 hectares ont été utilisés et une exploitation publique a été crée pour produire des légumes et des fruits. Cette exploitation n’a été opérationnelle que pendant quelques années, après quoi les terres ont en partie été données à de petits exploitants agricoles, le reste étant inutilisé. Vers 2005, le gouvernement a attribué environ 140 hectares à des intérêts étrangers investissant dans la floriculture et l’horticulture. Les terres ont été prises sur l’ancienne exploitation publique ainsi que sur celles des agriculteurs locaux qui ont été dédommagés en conséquence.
Depuis l’arrivée des agriculteurs-investisseurs dans la région, l’eau du canal est partagée entre les deux groupes, les agriculteurs-investisseurs et les producteurs locaux. L’eau pénètre dans le canal principal orienté au sud vers les agriculteurs locaux et neuf exploitations floricoles et horticoles situées directement le long du canal. Cinq de ces neuf exploitations appartiennent intégralement à des investisseurs étrangers originaires des Pays-Bas (deux), d’Israël (un), des Territoires palestiniens (un) et de chine (Un). Deux de ces exploitations sont des joint ventures conclues entre des investisseurs éthiopiens et étrangers (russes/éthiopiens et israéliens/éthiopiens) et deux sont intégralement éthiopiennes. Chaque exploitation a une superficie moyenne de 20 hectares. Ce qui est inhabituel dans ce projet d’irrigation, c’est que le flux d’eau dans les canaux ne peut être contrôlé qu’au moyen d’une clé spéciale. Ainsi, les gardes qui possèdent ces clés sont en mesure de modifier le niveau de l’eau dans le réseau de canaux.
Les exploitations floricoles/horticoles irriguent leurs serres et leurs champs pendant toute l’année en utilisant l’eau souterraine et, dans une moindre mesure, l’eau du canal. Par contre, les agriculteurs locaux utilisent essentiellement l’eau du canal pendant la saison sèche pour produire des oignons, des tomates, des pommes de terre et des pois chiches selon la méthode de l’irrigation par ruissellement naturel ou de l’irrigation par rigoles. Ils sont, de ce fait, dépendants de l’eau du canal. Le programme d’irrigation contribue considérablement à la sécurité alimentaire dans la région, les exploitants agricoles produisant pour leur subsistance et pour le marché des petits exploitants locaux.
Avant l’arrivée des investisseurs, le système de distribution d’eau fonctionnait selon des règles établies par les agriculteurs, pratiquement sans intervention gouvernementale. Dans les groupes d’agriculteurs, les décisions étaient prises de façon démocratique. Pour avoir le droit d’utiliser l’eau du canal, un agriculteur devait payer la taxe foncière ou louer la terre à un autre agriculteur, devenir membre d’un groupe et respecter ses règles, à savoir, notamment, «utiliser l’eau à tour de rôle», «assister aux réunions» et «utiliser l’eau correctement», par exemple ne pas inonder le champ du voisin. La plupart des groupes, mais pas tous, percevaient des droits d’utilisation de l’eau qui étaient collectés par les comités des groupes. La plupart des groupes prévoyaient également des sanctions pour ceux qui transgressaient les règles. Ces sanctions étaient toutefois rarement appliquées.
Apparition de conflits liés à l’eau
L’eau s’est faite plus rare lorsque les neuf exploitations floricoles et horticoles sont entrées en opération. Cette situation a entraîné des conflits au niveau des vannes où les floriculteurs/horticulteurs avaient envoyé leurs propres gardes alors que les agriculteurs locaux utilisaient toujours les leurs pour ouvrir et fermer les canaux. Pour résoudre le conflit, un investisseur a créé une association chargée de gérer et d’entretenir le réseau de canaux. Cette nouvelle association a été mise en place sans la moindre participation du gouvernement. Elle était gérée par un président, son adjoint et un représentant des agriculteurs locaux. Un ancien conseiller agricole du gouvernement a été nommé président et un employé d’une des exploitations floricoles/horticoles a été désigné comme adjoint. La nouvelle association prévoyait des réunions régulières auxquelles, généralement, peu de représentants des deux camps assistaient en raison du temps que leur prenait leur travail.
Très tôt, la nouvelle association a restructuré le système initial de gestion de l’eau des agriculteurs locaux. Premièrement, les groupes d’utilisateurs d’eau ont été restructurés en groupes comptant moins de membres. Deuxièmement, des droits d’utilisation de l’eau ont été adoptés pour tous les groupes d’utilisateurs qui ne les payaient pas auparavant et il a été demandé aux comités des groupes d’utilisateurs de remettre l’argent à la nouvelle association. En effet, avant, les groupes d’utilisateurs gardaient l’argent collecté. Troisièmement, des sanctions ont été prévues pour tous les groupes d’utilisateurs dans les cas de non-respect des règles existantes et le montant des amendes a été considérablement augmenté. Quatrièmement, la nouvelle association a mis en place un système d’utilisation de l’eau à tour de rôle entre les exploitations floricoles/horticoles et les agriculteurs locaux, ces derniers devant irriguer le jour et les autres la nuit.
Quatre règles contraignantes ont ainsi été imposées aux agriculteurs locaux: payer un droit d’utilisation de l’eau, assister aux réunions de groupes, respecter le principe d’utilisation à tour de rôle, et utiliser l’eau à bon escient. Le non-respect des trois dernières règles était lourdement sanctionné. Par contre, les exploitations floricoles/horticoles avaient seulement deux règles à respecter: payer le droit annuel d’utilisation de l’eau et respecter le principe d’utilisation de l’eau à tour de rôle convenu entre les agriculteurs locaux et les exploitations floricoles/horticoles. De plus, pour elles, le non-respect de ces règles n’était pas sanctionné. La question se pose de savoir pourquoi ces dispositions inégalitaires ont pu être appliquées alors que les agriculteurs locaux étaient représentés dans la nouvelle association.
On pourrait répondre à cette question que les agriculteurs locaux se sentaient inégalement représentés lors des réunions de la nouvelle association. Leur représentant se sentait souvent dominé par ceux des exploitations floricoles/horticoles. Si les agriculteurs locaux ont accepté les nouvelles règles applicables aux groupes d’utilisateurs, c’est parce qu’ils savaient que le président de la nouvelle association était le représentant du gouvernement. En Éthiopie, dans les milieux ruraux, le fait de s’opposer au gouvernement peut entraîner la privation de services gouvernementaux importants tels que les soins de santé ou le soutien agricole (Human Rights Watch 2010). Par conséquent, de nombreux agriculteurs locaux adoptent une attitude humble et soumise et acceptent ce que le gouvernement propose.
La Distributive Bargaining Theory of Institutional Change (Knight 1992, 1995) explique très bien les conclusions de l’étude: ceux dont le pouvoir de négociation est le plus grand influencent la nature des règles négociées et en fin de compte poussent les autres à accepter la solution qui sert le mieux leurs intérêts. Dans le cas présent, compte tenu des trois éléments de pouvoir (soutien gouvernemental, dépendance aux ressources et éducation et connaissances) dont elles disposent, les exploitations floricoles/horticoles ont pu obtenir un accord qui les favorise, alors que les agriculteurs locaux n’avaient d’autre choix que d’accepter cet accord. Ces trois éléments de pouvoir mettaient les exploitations floricoles/horticoles dans une meilleure position pour obtenir un accord à leur avantage.
Recommandations sur la base des enseignements acquis
Comme les ressources et les caractéristiques des acteurs en termes de pouvoir sont représentatives des investissements agricoles étrangers dans un pays à faible revenu, les dynamiques ont des chances de se répéter dans des conditions similaires. C’est pourquoi l’étude est très pertinente au moment d’examiner les éventuelles conséquences des investissements agricoles étrangers sur la situation hydrique locale et les enseignements qui en sont tirés sont autant de recommandations à faire au gouvernement éthiopien et à la communauté internationale:
Les détails de tout arrangement concernant les terres et l’eau doivent être négociés entre tous les acteurs sur un pied d’égalité.
Tous les investissements fonciers doivent être basés sur une évaluation complète de l’impact social et environnemental à laquelle toutes les parties concernées doivent participer. L’eau doit faire partie intégrante de cette évaluation.
Il faut absolument tenir compte des droits coutumiers d’utilisation des terres et de l’eau.
Les ressources doivent prioritairement profiter aux agriculteurs locaux.
Pour que les principales recommandations puissent être mises en œuvre, les organismes de coopération au développement doivent demander aux gouvernements concernés de s’y conformer, de les imposer et de les contrôler pour que la population locale ait une chance de décider activement de son avenir.
